Про адміністративно-територіальну реформи в Україні місяць за місяцем – з наближенням осінніх місцевих виборів – все частіше згадують перші особи, але реальні наслідки її проведення і досі мало хто розуміє.

Хоча ці зміни, без сумніву, торкнуться більшості українців. Адже у підсумку майже всі громади (за винятком великих міст) мають змінити свої обриси.

"Європейська правда" продовжує відстежувати тематику адмінтерреформи та переговори Києва з європейськими партнерами щодо її проведення. (Дивіться попередні статті про можливість відтермінування місцевих виборів, про рекомендації Страсбурга та про досвід Польші.)

Отже, одним з ключових аспектів реформи є злиття громад. Але як воно має проходити?

Нині Київ запевняє, що об’єднання громад буде виключно добровільним.

Але європейський досвід свідчить: ці плани не мають шанси лише на частковий успіх. Всім іншим країнам доводилося переходити від добровільного до примусового об’єднання.

ЄвроПравда спробувала розібратися, які виклики на нас чекають, та чи відвертою є влада, коли каже про добровільну реформу.

Що об’єднають?

Коротко нагадаємо, про що йдеться.

Уряд уникає згадок про територіальну реформу, але суть – саме така. Формально сіла, селища та міста не будуть змінені – всі назви лишаться такими, як були. Але громади, які обирають собі органи влади, мають стати значно більшими, об’єднавши низку малих населених пунктів. За деякими даними – в шість разів.

Логіка проста – малі адмінодиниці не здатні самі фінансувати навіть мінімальну необхідну інфраструктуру. Все з’їдає бюрократія.

"У нас іншого шляху немає. Навіть в європейських країнах, де є достатньо коштів, дітей возять до школи за 15 км. Але це – повноцінна школа, а не така, як у нас в деяких селах, де вчителька фізкультури одночасно викладає математику і фізику.

Ми, вибачте, виховуємо з дітей суспільних калік, які не будуть готові до нормального життя в сучасному світі.

То якщо ми правильно пояснимо батькам, хіба вони оберуть варіант, за якого дитина буде не готова до конкурентного життя?" - пояснив мотив реформи в розмові з ЄвроПравдою заступник глави Мінрегіонбуду В’ячеслав Негода.

Публічна позиція уряду

Віце-прем’єр, глава Мінрегіонбуду Геннадій Зубко наполягає, що об’єднання громад будуть виключно добровільними.

"Основні принципи – добровільність та економічна ефективність", - запевнив він "Європейську правду".

"Питання укрупнення громад – це питання економічне. Тобто не стоїть завдання, щоб усі об’єдналися. Треба, щоби до виборів ми забезпечили якийсь результат", - додав Зубко.

За словами віце-прем’єра, уряд стимулюватиме громади, які вирішать об’єднатися.

"Ми передбачили чимало "морквин". Тим громадам, які вирішили об’єднатися і захистили в облраді свій перспективний план, ми даємо в управління землю із державного земельного кадастру", - розповів, зокрема, він.

В’ячеслав Негода так само відмовився говорити про можливість примусовості об’єднання громад. "Давайте пройдемо спершу етап добровільності – а раптом ми зможемо організувати процес таким чином, що вони самі вирішать об’єднатися?" - пояснив він.

Та якщо копнути, то з’ясується, що пільги – мінімальні.

Земля, про яку згадав Зубко, не надійде у власність, лише в управління, визнають в Мінрегіонбуді. З фіндопомогою об’єднаним громадам – теж непросто.

"Ми не можемо піти шляхом країн Балтії, де сказали: громади, які об’єдналися, отримують гроші з бюджету, ось вони. Шлях добрий, але у нас просто грошей немає", - пояснив ЄвроПравді керівник парламентського комітету з місцевого самоврядування Сергій Власенко.  Водночас він застеріг уряд від альтернативного варіанта, із застосуванням не фінансових пільг, а фінансових покарань для тих, хто не об’єднався.

"Хоча надати якісь додаткові важелі об’єднаним громадам – цілком можливо", - додав він.

Досвід Європи

А тепер про реалії. Будемо говорити відверто: чимало європейських експертів не вірять, що Київ зможе зреалізувати свої плани щодо виключно добровільного укрупнення громад.

Підстав для скепсису вистачає, і головна з них – досвід інших країн. Зокрема, про це каже директор Центру експертизи з питань реформи місцевого самоврядування Ради Європи Деніел Попеску.

Представник РЄ виступав у Львові, на III Форумі місцевого самоврядування – у вечірній його частині, коли телекамер в залі не лишилося. Можливо, це підштовхнуло його до більшої відвертості, адже зазвичай в РЄ утримується від таких порад.

"В жодній країні світу – принаймні тих, які я знаю, а це не лише Європа – повністю добровільна система не призвела до успіху. В жодній!" - переконував він учасників зібрання. "Практично всі країни РЄ, включно навіть з Монако, були вимушені пройти через стадію, на якій малі муніципальні одиниці були вимушені об’єднатися", - додав Попеску.

Представники європейських країн підтверджують його слова.

"У нас до початку реформу у волості (найменша адмінодиниця) було близько 1000 жителів. У них не вистачало коштів на жодні інфраструктурні дії.

Ми намагались проводити добровільне об’єднання, але дійшли висновку, що добровільна реформа не матиме жодного результату.

Тож ми прийшли до того, що довелося ухвалити закон: є можливість добровільного об’єднання, але наступні вибори будуть проведені по нових територіях (визначених централізовано)", - розповів Анріс Шултс, представник міністерства регіонального розвитку Латвії.

Власне, у Верховній раді вже близькі до розуміння того, що добровільний шлях не дозволить провести ефективну реформу.

На тому ж львівському форумі ЄвроПравді довелося стати свідком публічної дискусії між нардепом Олегом Березюком, керівником фракції "Самопоміч", який модерував одну з панелей, та згаданим вище Сергієм Власенком.

– У нас був з візитом керівник Нижньої Саксонії. Він повідомив, що обов’язковою умовою є примус. В демократичній Німеччині реформа проводилася примусово! – розповів присутнім Березюк.

– Після двох років добровільності, – зауважив Власенко.

– Так, після невдалої спроби провести реформу добровільно, – погодився представник "Самопомочі".

Що на заваді?

"Києву треба зрозуміти, що добровільне злиття можливе як успішне лише в тих країнах, де є традиції пошуку консенсусу.

Тож, виходячи з моїх знань України, я не очікую тут суттєвого успіху", - пояснив експерт Ради Європи, професор Варшавського університету Павєл Свянєвич.

Головною перепоною, очевидно, буде опір місцевого самоврядування – голів сільрад, місцевих депутатів, виконкомів. А вони чудово вміють "підігрівати обурення" населення. Те, що ця ланка часто не готова до об’єднання, визнають, мабуть, всі учасники процесу.

Більшість місцевих керівників, що перебувають на посадах по 10-15 років, згодою на об’єднання "підпишуть собі приговор" і втратять шанси знову бути обраними на керівний пост.

Але в уряді мають надію подолати цей опір, роз’яснивши пересічним українцям переваги від злиття громад.

"Адже об’єднання не несе шкоди жителям, воно несе загрозу лише окремим посадовцям, які можуть втратити владу. А можуть і не втратити, якщо доведуть, що вони ефективні. А громада лише виграє!" - вважає В’ячеслав Негода.

"Опір сільських голів  буде, але якщо уряд роз’яснить селянам, що вони отримають, то нехай опираються! І на всіх міжнародних зустрічах нам пояснюють: потрібне роз’яснення та позитивні приклади", - підтримав його Сергій Власенко.

Дещо відвертішим виявився Геннадій Зубко: "Головна проблема в тому, що через амбіції окремих сільських голів процес гальмується".

Правда – не завжди публічна

Ми не дарма зазначили, що на початку статті йшлося саме про публічну позицію уряду щодо виключно добровільного об’єднання.

Є підстави вважати, що справжня позиція Мінрегіонбуду дещо інша.

В уряді добре знають про рекомендації та досвід країн Європи. Але Негода коректно зазначає, що не можна відразу розпочинати процес з примусовості – так можна втратити довіру населення, викликати ворожість до реформи.

В березні кореспонденту "Європейської правди" довелося взяти участь в більш "камерному", закритому експертному засіданні в Мінрегіонбуді з цього питання. На ньому Негода був більш відвертий. З промови посадовця виходить, що в міністерстві розглядають добровільний етап в якості проміжного і свідомі того, що основні об’єднання доведеться проводити згодом.

"Чекати, що буде черга на добровільне об’єднання громад, вочевидь, не варто.

Втім, ми вважаємо, що по великій частині територій цей процес матиме успіх. А де не буде – ми будемо "допомагати".

Етап добровільного об’єднання громад, можливо, не є результативним з точки зору кінцевої мети, але він необхідний з точки зору процесу. Ми повинні дати громадам право проаналізувати бюджети, ресурси, можливості", - пояснив посадовець.

І насамкінець наведемо висловлювання Анатолія Ткачука, представника Інституту громадянського суспільства, який де-юре не обіймає посад в Мінрегіонбуді, але де-факто є одним з архітекторів адмінтерреформи.

"Багато кажуть про польську модель адмінреформи. Але насправді Україна вже обрала не польський, а скандинавський досвід – тобто почала процес об’єднання як добровільний. Це може тривати як завгодно довго, але закінчиться все одно так, як закінчувалося всюди – обов’язковим, примусовим створенням нових адміністративно-територіальних одиниць", - заявив він під час дискусії у Львові.

Автор:

Сергій Сидоренко,
Редактор "Європейської правди",

Львів-Київ