Резонансні події, пов’язані з транспортною блокадою Донбасу, дещо зменшили увагу до нової ініціативи президента, та зовсім поза інформаційним полем вона не лишилася. Надто серйозні зміни з надто значними наслідками запропонували на Банковій.
Отже, в понеділок 13 березня Петро Порошенко подав до парламенту проект змін до законодавства, спрямованих на боротьбу з подвійним громадянством.
Небачена швидкість – вже у вівторок, ще до того, як документ отримали профільні комітети та експерти ВР, проект включили до порядку денного, за це проголосували 234 депутати. А надвечір надійшло ще одне підтвердження того, що Банкова спробує якнайшвидше провести закон через Раду: до "Української правди" потрапив "темник" АП для народних депутатів з блоку Порошенка.
Цей документ пояснює, як нардепи мають захищати позицію свого партійного лідера та доводити корисність його ініціативи.
От тільки на практиці все значно складніше.
Варто принаймні розуміти ризики, які несе президентська ініціатива.
- Повної заборони на подвійне громадянство в Україні немає: нині подвійне громадянство напряму дозволене у низці випадків.
- Президентський проект також не містить заборони, але запроваджує покарання за подвійне громадянство. От тільки застосувати його буде можливо тільки вибірково.
- Найлегше уникнути покарання тим, хто має російський паспорт – тож красиві слова про національну безпеку залишаться лозунгами. Головний удар – по тих, хто має громадянство країн ЄС.
- Сотні тисяч мешканців Західної України одного дня перетворяться на порушників; подекуди їхня частка буде близькою до 90%.
- А ще у Порошенка пропонують позбавляти українського громадянства всіх молодих кримчан – навіть тих, хто вважає себе українцями.
- До того ж на Банковій примудрилися подати законопроект, який порушує міжнародні зобов’язання України.
Варто додати: сама по собі ідея позбавлення громадянства власників двох паспортів не є забороненою. Україна має право це робити так само, як це роблять декілька країн ЄС. Але як і щодо кого застосовувати цю норму – питання непросте.
І навряд чи воно має вирішуватися миттєвим голосуванням за президентську ініціативу.
Далі – детальніше.
Міф про подвійне громадянство
"У Конституції написано, що заборонено подвійне громадянство. А потрійне – не заборонено". Цей вислів – один з "хітів" олігарха Ігоря Коломойського, який зізнався ще в 2014 році, що має паспорти трьох держав – України, Ізраїлю та Кіпру.
Переважна більшість сприймає заяву Коломойського буквально – принаймні, її першу частину, про те, що "подвійне громадянство заборонене Конституцією".
Насправді це не так.
Більше того, в Україні нині напряму дозволене подвійне громадянство у низці випадків – і тимчасове, і постійне.
А на думці про його "незаконність" варто зупинитися окремо.
"В Україні існує єдине громадянство", – каже ст. 4 Конституції України, додаючи, що детальніше питання громадянства описані в окремому законі. Саме ці п’ять слів стали фундаментом для міфу про заборону подвійного громадянства. Мовляв, "єдине" – це антонім слова "подвійне".
Щоби спростувати цю думку, достатньо відкрити закон "Про громадянство", на який посилається Конституція. Там наводиться визначення цього терміна:
- єдине громадянство виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.
Отже, єдине громадянство зовсім не свідчить про заборону подвійного: це лише означає, що не буває громадян Криму, Києва чи Львова.
Більше того, ця стаття прямо передбачає, що громадянин України може мати підданство інших держав.
То про що ж йдеться зараз?
П'ять шляхів чесного відбору паспортів
Попри те, що написане вище, дозвіл на подвійне громадянство не є абсолютним.
Так, в Україні немає його повної заборони, але певна заборона все ж існує.
Згідно з чинним законом, "підставами для втрати громадянства України є... добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття". Термін "добровільне" означає, що громадянин сам звернувся за отриманням паспорта.
З цього правила законом передбачено низку винятків – приміром, якщо наш громадянин(-ка) одружився з іноземкою(-цем), або для тих, хто має право на іноземне громадянство від народження.
Водночас ця норма – декларативна. Механізму позбавлення громадянства у держави зараз немає. Проект Порошенка додає їх до закону.
Законопроект, в разі схваленні, дає президенту підстави визнавати громадянина України таким, що добровільно втратив громадянство, якщо він отримав паспорт іншої держави. А щоби знайти таких людей, запропоновані шляхи перевірки.
Отже, держава планує відшукувати тих, хто:
- взяв участь у виборах чи іншому голосуванні як громадянин іншої держави;
- "скористався іншим правом" громадянина іноземної держави;
- "виконав обов'язки" громадянина іноземної держави (будь-які!);
- використав інший паспорт, щоби потрапити до України;
- використав інший паспорт, щоби виїхати з України.
Шукати "порушників" Порошенко планує через запити до органів влади іноземних держав та їхніх публічних реєстрів, "на офіційних веб-сайтах, в офіційних друкованих виданнях" або за паспортом, який побачить у людини прикордонник.
Каратимуть також тих, хто нещодавно отримав український паспорт і не здав паспорт іншої держави – на них поширюються точно такі ж норми.
За логікою АП, всі знайдені порушники будуть автоматично позбавлені громадянства – байдуже, була людина громадянином України від народження чи стала ним лише рік тому. Звучить потужно. Але якщо перейти до конкретики, то виникає питання – як все ж таки офіційний Київ дізнається про те, що людина має інший паспорт? Звісно, крім очевидного варіанта, коли українець сам дає два паспорти під час паспортного контролю і зізнається: "я – порушник".
Вибіркове покарання
Насправді чимало норм у проекті Банкової – утопічні.
Неможливо знайти "на сайтах органів держвлади" або "в ЗМІ" дані про те, що людина має два паспорти. Навіть якщо з’явиться указ президента умовної Угорщини про те, що Петро Петров став громадянином цієї країни, він не міститиме номера українського паспорта або інших посилань на те, який саме Петро Петров набув такого статусу.
Лишається два шляхи.
Перший – проводити обшук на кордоні, знаходити паспорт іншої країни зі штампами – і справа зроблена, передаємо документи до міграційної служби.
Другий шлях – надсилати запити до іноземних органів у тих випадках, коли українські спецслужби мають інформацію про громадянство конкретної людини. Зокрема, саме так НАБУ дістало інформацію про британський паспорт громадянина Романа Насірова.
Але є одна важлива деталь.
На практиці це означає, що ми зможемо забрати громадянство у тих, хто має румунський чи британський паспорт, а от українці-власники російського паспорта... уникнуть покарання.
І це не жарт, а сувора реальність.
Ключовим принципом закону – і нині чинного, і з президентськими змінами – є "добровільність". Тобто карати треба тих "подвійних громадян", хто отримав паспорти умисно, а не тих, хто став "подвійним" не з власної волі. Приміром, дитина, батьки якої є громадянами двох різних держав, зазвичай отримує два громадянства від народження.
Та звісно, на Банковій думали не про ці досить рідкісні випадки. Ключове питання – Крим. Його мешканців, як відомо, оголосили "росіянами", не питаючи – просто поставили перед фактом. Після анексії не було потрібно писати жодної заяви для отримання громадянства. Для України, звісно ж, важливо не втрачати тих кримчан, які й досі вважають себе українцями – саме тому норма про "добровільність набуття другого громадянства" буде в усіх можливих законопроектах.
Але ця норма має також побічний ефект.
У переважній більшості випадків у росіянина не вийде забрати український паспорт.
"Головне питання – було набуття громадянства добровільним чи не добровільним. І цю інформацію про добровільність Україна може отримати виключно від РФ, у відповідь на офіційний запит. А Росія таку інформацію принципово не надає.
Таким чином, на практиці неможливо реалізувати цей закон щодо подвійних громадян Росії та України", – каже в коментарі ЄП адвокат Ольга Поєдинок, кандидат юридичних наук, що опікується паспортною проблематикою.
Навіть якщо знайдений "подвійний громадянин" є українофобом, перевозить плакати Путіна і проживає в Харкові, він може легко обрати зручну для себе підставу, щоби уникнути покарання або оскаржити його в суді, якщо указ про позбавлення громадянства все ж буде підписаний.
До прикладу, можна сказати, що на початку 2014 року тимчасово проживав у Криму в готелі, зареєструвався там і був "паспортизований" разом з іншими. А ті, хто старші, можуть обрати точкою відліку 1991 рік і сказати, що зустріли розвал СРСР у Росії і також потрапили "під загальну гребінку". Можна знайти й інші "легенди".
Та найголовніше те, що не порушник має доводити це, а держава повинна довести "добровільність" отримання другого громадянства.
Такими є правила адміністративного судочинства.
Натомість українці, що мають громадянство Румунії чи Угорщини, такого шляху не мають. Київ з великою імовірністю отримає від цих держав відповідь на свій запит, та й варіант "жив між державами в 1991 році" не спрацює, коли йдеться про країни за межами колишнього СРСР.
В пошуках бунту
Ми не дарма згадали саме Румунію та Угорщину. Українці з громадянством цих держав – найбільша "група ризику".
Президентський законопроект б’є перш за все по двох областях України – Буковині та Закарпаттю. Мешканці першої часто мають румунське громадянство. Другої – румунське або угорське. І це зовсім не виняткові випадки, адже обидві сусідні країни пропонують спрощену процедуру набуття громадянства.
В Берегівському районі частка повнолітніх українців, що мають паспорт Угорщини, не набагато менша за 100%. Загалом кількість українців, що отримали угорський паспорт в останні роки, перевищила 100 тисяч – такими є офіційні дані угорської влади.
Румунія натомість не розголошує детальні дані про українців, що стали її громадянами, але експертні оцінки коливаються між 50 і 100 тисячами. Загалом в Україні близько 150 тисяч громадян, що називають себе румунами, а румунську мову – своєю першою мовою.
Ще одна цифра: 92% населення Герцаївського району на Буковині заявили під час перепису 2001 року, що їхня рідна мова – румунська.
Не варто сумніватися, що майже всі вони вже отримали румунські паспорти за спрощеною процедурою.
Причому, що характерно, ці люди не емігрують до сусідньої держави. Але на Буковині кожен скаже, що румунський паспорт – це перш за все право працювати та вільно подорожувати до ЄС, тому відмовлятися від нього немає сенсу.
Все це, звісно, не привід для гордості нашої держави – радше навпаки. Але чи варто зараз ставити питання руба? Чи готові ми до того, що одного дня не лише окремі села, але й райони виявляться на 100% заселені тими, хто вже позбавлений громадянства, або тими, кого ми маємо позбавити його невдовзі? Адже багато етнічних румунів не бажатимуть відмовлятися від румунського громадянства.
"Отже, у нас лишаються села іноземців. І тут немає жодної подальшої автоматичності щодо їхнього правового статусу в Україні – у них навіть посвідки на проживання не буде, – нагадує Ольга Поєдинок. – Маємо бути готові, що це означатиме бунт на місцевому рівні".
Повторимося: це рішення з боку держави буде повністю законним. Держава має право забирати громадянство у "біпатридів" - людей з двома паспортами. Але питання до Банкової: чи готові ми до наслідків, чи продумали їх хоча б на два кроки вперед? Виходячи з поспіху, в якому просувається "паспортний" законопроект; виходячи з того, що громадське обговорення було відсутнє, а моделювання наслідків для Буковини та Закарпаття ніхто й не думав робити - в цьому є обгрунтовані сумніви.
Ще два досить дрібні, але болючі для України моменти. Президентські юристи у своєму проекті примудрилися порушити зобов’язання України за Європейською конвенцією про громадянство. За цим документом ми не маємо карати тих, хто отримав громадянство за народженням або через шлюб з іноземцем. Про ці винятки на Банковій забули.
І другий момент, щодо Криму. Молоді кримчани, яким виповнилося 16 років і які вирішили отримати український паспорт, щоби жити в Криму як подвійні громадяни, не матимуть такого привілею - під них норми не передбачили.
Це, звичайно, дрібниці, які можна було б виправити до другого читання, але вони наочно характеризують нехлюйство, з яким у Порошенка поставилися до паспортного питання.
Зміни там, де вони не потрібні
І на завершення варто навести цитату з пояснювальної записки до законопроекту. Потребу його ухвалення у Порошенка пояснюють так: "Перебування громадян України також і в громадянстві іноземної держави, зокрема тих, які перебувають на публічній службі, створює певні ризики для національної безпеки України".
Доведеться нагадати юристам адміністрації президента прописні норми законодавства.
Закон про держслужбу вже зараз прямо забороняє працевлаштування українців, які мають також друге громадянство (ст. 19). Якщо вже працюючий держслужбовець отримає паспорт іншої країни, це також означає для нього негайне звільнення (ст. 84.) З суддями ця норма врегульована ще вище – на рівні Конституції (ст.126). Якщо ж було бажання запровадити цю норму для місцевого самоврядування – то змінювати варто відповідний закон, а не закон "Про громадянство".
Отже, "мета", заявлена на Банковій, досягається і без цього закону, і без негативних наслідків, які з нього випливають.
Звичайно, не можна виключити, що все інакше: юристи Банкової чудово все це розуміють, а у Порошенка була зовсім інша мета – не ухвалити закон, а лише пошантажувати партнерів по коаліції. Але чи варто було йти таким шляхом?
Питання – риторичне.
Автор: Сергій Сидоренко,
редактор "Європейської правди"