В Україні знову активно заговорили про направлення миротворчого контингенту на Донбас.

До останнього часу Росія блокувала всі ідеї щодо миротворців, тому навіть загальних розмов про них було достатньо, щоби продемонструвати небажання Кремля вирішувати конфлікт мирним шляхом.

Та після несподіваної появи російського проекту резолюції ООН з цього питання нам варто інакше будувати комунікацію зі світом.

І напевно потрібно уникнути заяв, які лише шкодять Україні.

Та на жаль нині – як і два роки тому – заяви політиків свідчать про брак розуміння, якими бувають миротворчі операції, хто схвалює рішення про них та які ризики вони несуть.

Хоча вже настав час зрозуміти, яку саме місію ми чекаємо та навіщо вона нам потрібна.

Як усе починалося

Нагадаємо, 18 лютого 2015 року Рада національної безпеки і оборони (РНБО) підтримала звернення до ООН та ЄС стосовно розгортання на території України міжнародної операції з підтримання миру та безпеки.

Ще тоді в заявах посадовців лунали твердження, що миротворці можуть з’явитися на Донбасі протягом 1-1,5 місяців, хоча вони в принципі не могли з’явитися в Україні так швидко. Коли йдеться про ООН, то від схвалення ідеї до фактичного направлення миротворців до зони конфлікту проходить не менше шести місяців (через це, до слова, ООН постійно критикують за неспроможність оперативно реагувати на кризи).

Також звернемо увагу, хто саме ухвалює рішення про направлення миротворчої місії.

За минулий тиждень ми чули купу заяв про те, що все вирішиться на Генасамблеї ООН – мовляв, після її "сесії" з’явиться ясність щодо "параметрів місії".

Між тим, рішення про миротворців ухвалює Рада Безпеки ООН. Теоретично існує формула, за якою Генеральна Асамблея може прийняти таке рішення за формулою резолюції United for Peace, таке траплялось лише декілька разів в історії ООН, але й це стає можливим лише після провалу голосування в Радбезі – якщо одна з країн ветуватиме пропозиції.

Тому найближчі засідання Генасамблеї точно не дадуть ясності ані щодо формату місії, ані щодо часу появи "блакитних шоломів" в Україні.

І лише після схвалення мандата місії починається узгодження в ГА ООН щодо її фінансування. До слова, держава, яка "приймає" місію, не покриває її витрати – бюджет наповнюється за рахунок внесків всіх країн-учасниць ООН за певною формуло.

Та повернемося до російської ініціативи.

Київ не зможе просто відкинути російську пропозицію, адже саме ми кликали миротворців.

Такий крок не зрозуміють наші західні партнери і особливо учасники "нормандського формату", які будуть вбачати в цій пропозиції Москви певний прорив у Мінському процесі. Останні заяви німецького МЗС з привітанням "несподіваної заяви президента РФ" можуть бути поясненні в першу чергу цим. 

Україні потрібна чітка позиція, чому російський варіант не є прийнятним, і в якій саме миротворчій операції ми бачимо сенс.

Якими бувають миротворчі місії?

В той час як в українській та російській мовах утвердився термін "миротворчість", у міжнародній практиці його відповідниками є декілька термінів, що означають дуже різні процеси.

Дослівним відповідником слова "миротворчість" є термін peace-making, що означає дипломатичні зусилля для припинення існуючого конфлікту.

Крім того, є окремий термін, peace-keeping, який означає військові та цивільні операції з "підтримання миру"; є peace-enforcement – військові операції з "примушення до миру". Ще два різновиди "миротворчості" – conflict prevention, тобто дипломатичні зусилля для "запобігання конфліктам" (українсько-російського конфлікту це вже напевно не стосується), та peace-building, тобто довготермінові зусилля, спрямовані на "миробудівництво" (про цей етап нам говорити явно зарано). 

Разом з тим, Статут ООН не дає визначення миротворчим операціям (peace operations). Вони там взагалі відсутні, хоч і стали невід'ємною частиною діяльності ООН. Через це кожна операція є унікальною за мандатом, набором функцій та термінами функціонування. Більш-менш спільним залишається лише система прийняття рішення щодо розгортання та фінансування місії, а також принцип їх неупередженості щодо сторін конфлікту.

То який з видів "миротворців" може з’явитися в Україні?

Peace-making (тобто дослівна "миротворчість") відпадає, адже цей термін означає дипломатичні зусилля, а не військову місію. Ця сфера залишається за "нормандським форматом" та Тристоронньою контактною групою за участі ОБСЄ.

Примушення до миру (peace enforcement) передбачає застосування низки примусових заходів, включаючи використання військової сили, у випадках загрози миру, порушення миру або акту агресії. За всю історію ООН були лише поодинокі випадки надання дозволу Ради Безпеки на проведення подібних операцій, причому не під власним командуванням, а під проводом групи держав. Класичні приклади – дії міжнародних коаліцій у 1990-1991 рр. із захисту Кувейту від агресії Іраку та у 1950-53 рр. із захисту Південної Кореї від агресії Північної Кореї.

Нагадаємо, що таке рішення ухвалюється Радбезом ООН, де Росія має блокуючий голос. Враховуючи очевидну присутність росіян на Донбасі, шанси на те, що РФ погодить місію "примушення до миру" проти своїх сателітів, близькі до нуля.

У випадку України може йтися скоріш про операцію з підтримання миру (peace-keeping).

При цьому слід розуміти, що в останні десятиріччя підтримання миру перестало бути суто військовою справою: крім розмежування ворогуючих сторін та спостереження за виконанням умов припинення вогню, до їх повноважень відійшли поліцейські та інші функції. Зазвичай цивільні та поліцейські співробітники таких місій ООН є неозброєними, а військові мають переважно легке озброєння для самозахисту та захисту мандата.

Операції з підтримання миру розгортаються після припинення вогню – найчастіше, закріпленого домовленістю сторін конфлікту.

Хоча були випадки, коли місії починали розгортатися під час переговорів про перемир’я або під час "неформального", тобто не підкріпленого угодою припинення вогню – UNEF II (Єгипет-Ізраїль) – 1973, UNCIFYP (Кіпр) – 1964.

Ключові питання: від мандата до терміну

Лише після резолюції починається узгодження в Генеральній Асамблеї щодо фінансування. До слова, держава, яка "приймає" місію, не покриває її витрати – бюджет місії наповнюється за рахунок внесків всіх країн-учасниць ООН за певною формулою.

Запрошуючи миротворців, Україна повинна мати відповіді на чотири головні питання:

- яким має бути мандат (тобто які функції повинні виконувати миротворці);

- як отримати обов’язкову згоду сторін конфлікту (в нашому випадку головне питання – хто саме буде названий другою стороною конфлікту);

- яким є ареал роботи місії (тобто де будуть розташовуватися миротворці та яку територію покриває її мандат);

- якими є терміни миротворчої операції (тобто за яких умов місія має завершитися).

Від 2015 року Київ не надто опікувався цими питанням. Нам був важливий сам факт запрошення миротворців, а щодо мандата ми були готові слухати пропозиції міжнародних організацій.

Та нині, коли з'явилась пропозиція РФ з вигідними їм параметрами, Україна не може дозволити собі розкіш не мати власної позиції.

Причому недостатньо знати, яку місію ми хочемо. Потрібно вміти аргументувати цей вибір.

Отже, перше питання: мандат.

Для чого конкретно нам потрібні миротворці?

Моніторингова місія вже діє на Донбасі під егідою ОБСЄ, тому цей варіант ми відкидаємо, але лишається запитання – ми прагнемо військової чи поліцейської місіі? А також – від якої організації мають бути спрямовані миротворці?

І хоча сьогодні все більше говорять саме про місію ООН, через постійні коментарі політиків щодо участі ЄС варто згадати про обидва варіанти.

Останнім часом ООН не завжди розділяє поліцейські та військові місії, затверджуючи комплексні мандати. Натомість ЄС чітко відокремлює військові місії і поліцейські місії, причому останні вважаються у Брюсселі цивільними.

У військових операцій з підтримання миру є низка функцій, не притаманних поліцейським місіям, в тому числі:

• проведення конвоїв з вантажем гуманітарної допомоги;
• сприяння припиненню бойових дій та нормалізація ситуації;
• спостереження за виконанням домовленостей про передачу влади під контроль перехідної адміністрації;
• супроводження населення (передусім, біженців) через "чужу" територію;
• патрулювання та підтримання порядку у зоні відповідальності;
• розмінування та маркування мінних полів;
• демілітаризація збройних формувань, сприяння роззброєнню, демобілізації та реінтеграції колишніх комбатантів;
• польоти спостереження; повітряне супроводження переміщення військ.

Зазвичай у поліцейських місіях (наприклад, тих, що розгорнуті ЄС в Афганістані та на Палестинських територіях, а в минулому були в Демократичній Республіці Конго та Македонії) головними завданням є: реформа поліції та судових інстанцій, допомога у боротьбі із організованою злочинністю, реформа сектора безпеки, надання радників та тренування. По суті, більшість функцій поліцейських місій ЄС на сьогодні є в мандаті вже існуючої Консультативної місії ЄС з реформування сектора цивільної безпеки України.

Отже, зважаючи на реалії, у випадку Донбасу нас цікавить виключно військова операція з підтримання миру.

Друге питання: згода сторін.

За стандартними правилами, сторони конфлікту мають погодитися на розташування такої місії.

Але у нашому випадку визначення "сторін конфлікту" не є настільки очевидним.

Як відомо, ми не визнаємо так звані "ДНР" та "ЛНР" стороною переговорів, наполягаючи, що вони є повністю залежними від Росії. Але в такому випадку створення місії ООН заходить в глухий кут: Москва не надасть таку згоду, якщо вона означатиме, що РФ опосередковано визнається учасником конфлікту.

Натомість, якщо ми погодимося на отримання формальної згоди невизнаних республік, то це може бути сприйняте як певна легітимізація їх існування.

Формально, оскільки територіально конфлікт відбувається в межах однієї держави, достатньо згоди українського уряду, але без фактичних гарантій безпеки іншої сторони "блакитні шоломи" не починають роботу. Наприклад, схвалена ЄС моніторингова місія у Грузії так і не була розгорнута через незгоду невизнаних "республік".

Третє питання: ареал розташування.

Це – вкрай важливе питання, за яким позиції України та РФ діаметрально розходяться.

Де працюватиме місія? Чи йдеться лише про розмежування конфліктуючих сторін; чи про розмежування плюс контроль кордону з РФ; чи про всю територію ОРДЛО? Від території розташування залежить також кількість необхідного персоналу та функціональні зобов’язання місії.

Як відомо, Росія пропонує розмістити миротворців лише вздовж контактної лінії.

Є низка аргументів, чому російський варіант є неприйнятним.

У разі розташування миротворців лише у "буферній зоні" між Україною та тимчасово неконтрольованими територіями існує ризик заморожування ситуації на непідконтрольних територіях або "легітимізації" їх кордонів. Хтось порівнює це з придністровським варіантом, але в українській ситуації таке розмежування буде ще небезпечнішим. Воно не забезпечить повноцінного контролю миротворців за діями ДНР та ЛНР, але посилить фізичне відчуття їх відокремленості від України.

Логічно було б визначити ареалом роботи місії всю територію ОРДЛО. Це дало б можливість додати у її мандат такі функції, як роззброєння, допомога у проведенні виборів, розмінування, доставка гуманітарної допомоги тощо. Ну і звичайно, в рамках такого мандата ми маємо  наполягати на патрулюванні українсько-російського кордону, який не контролюється українською стороною (таке завдання є для ООН одним із класичних).

Четверте питання: термін перебування миротворців.

Зазвичай, він не визначається державою, в якій відбувається конфлікт, а затверджується мандатом Ради Безпеки ООН, з можливістю пролонгації. Тим не менш, Україна повинна бути готовою запропонувати партнерам так звану exit strategy, тобто визначити, що буде визначальним для рішення щодо виведення миротворців та за який час це може статися.

ООН чи Євросоюз?

Європейський Союз не має значного досвіду проведення миротворчих операцій. Навіть цей термін використовується Брюсселем доволі рідко. ЄС зазвичай зосереджувався на цивільних операціях, на процесі миробудівництва, будування довіри (confidence-building measures), постконфліктній реконструкції та попередженні конфліктів.

За всю історію ЄС розгортав 11 військових операцій, з них шість тривають і досі:

1. EU NAVFOR Атланта – військово-морська місія для боротьби з піратством (з 2008 року) біля узбережжя Сомалі.
2. EU NAVFOR MED (з 2016) – виявлення, захоплення та визволення суден, що використовуються контрабандистами-мігрантами та торговцями людьми.
3. Тренувальна місія в Малі (з 2013 року). Мандат: підтримка сил Малі з повного встановлення суверенітету та демократичного порядку на всій території країни, нейтралізація організованої злочинності та терористичної загрози, підтримка перебудови збройних сил Малі.
4. Військова Тренувальна місія в Сомалі (з 2010 року). Мета: допомога Перехідному федеральному уряду та інститутам Сомалі.
5. Операція в Боснії та Герцеговині (з 2004 року), яка є допоміжною до політичної участі ЄС в БіГ. Основні зусилля – тренування та нарощування потенціалу збройних сил.
6. Військова операція в Центральноафриканській Республіці (з 2014 року, відповідно до резолюції РБ ООН). Мандат: тимчасова допомога для створення безпечної зони з метою передачі повноважень африканським партнерам, захист населення, створення умов для постачання гуманітарної допомоги.

В Україні часто наголошують, що для початку роботи місії ЄС достатньо рішення, схваленого в Брюсселі, і не обов’язково мати резолюцію РБ ООН (тобто не потрібна згода РФ), але насправді ЄС розгортав операції там, де вже була місія або ООН, або іншої міжнародної організації, наприклад НАТО. Тобто місія ЄС виступала швидше допоміжною.

Натомість ООН є організацією, яка відправляє миротворчі місії по всьому світу ще з 1948 року, маючи як позитивний, так і негативний досвід у цій сфері. В неї є логістичні, інституційні ресурси, сформовані структури та процедури.

А ще ООН не має нікому пояснювати, чому саме вона повинна стати посередником або миротворцем.

Майже за 70 років ООН розгорнула 71 операцію, з яких 16 працюють сьогодні.

Навіть якщо на перший погляд здається, що розгортання місії ЄС є простішим, через неможливість накладання російського вето, не варто забувати про потребу отримати згоду сторін конфлікту, а також усіх країн-членів ЄС.

І якщо Росія виступатиме проти європейської місії, то і невизнані республіки її напевно підтримають.

Чи буде Росія в складі місії ООН?

Різка зміна позиції РФ щодо розгортання миротворчої місії є найбільшою проблемою.

Нагадаємо, ще 2 вересня представник Росії при ООН категорично заперечував таку можливість, але за три дні Путін особисто оголосив про ініціативу введення миротворців на Донбас.

На що розраховує Кремль у цій грі?

Навряд це лише сподівання, що самої лише пропозиції про миротворчість буде достатньо, щоби зняти санкції.

Теорії про те, що Росія планує створити на Донбасі "нове Придністров'я", також є перебільшенням: нескладно здогадатися, що Україна, добре знаючи цей сценарій, ніколи на нього не погодиться.

Отже, лишається одне ключове практичне запитання: чи зможе російський контингент взяти участь у складі майбутньої миротворчої місії на Донбасі?

В ООН є свої процедури та звичаї, за якими формується перелік країн-миротворців у кожній місії.

Після схвалення Радбезом мандата операції секретаріат ООН запрошує до участі в місії країни, готові надати військовий або поліцейський персонал (troop-contributing countries / police-contributing countries). Така система (UN Standby Arrangement System) існує з початку 1990-х років, коли в ООН почали складати постійно оновлювану базу даних про держави-члени, які можуть оперативно надіслати людей до складу місії ООН. Надалі Департамент миротворчих операцій Секретаріату ООН узгоджує кінцевий склад місії, причому цей склад не потрібно додатково затверджувати в Радбезі.

Тобто заблокувати його буде не в змозі ані Україна, ані Росія, ані інша держава.

При цьому будь-якій країні може бути неофіційно відмовлено у пропозиції щодо надання миротворців. Приміром, 11 років тому Україні відмовили у відправленні миротворців до Лівану через розслідування щодо недобросовісної поведінки українських посадових осіб під час попередньої ротації.

Важливе правило: жодна країна не може складати абсолютну більшість у місії.

Станом на 30 червня цього року 127 країн надали персонал до миротворчих місій ООН. Загальна кількість військових у місіях – майже 100 тисяч людей.

Російська Федерація майже не бере участі у цій роботі: представлена лише 95 миротворцями у поточних місіях ООН, а військових серед них лише 57. Така низька кількість свідчила як про загальну неготовність брати участь у миротворчих операціях з часів СРСР, так і про вибір Росії на користь одноосібних дій, приміром, у Придністров'ї (окрема угода про тристоронній миротворчий контингент) або у Грузії (формально там були миротворці СНД, але де-факто місія складалася лише з росіян).

Якою може бути участь росіян у разі направлення місії ООН, наразі прогнозувати рано. Водночас у ООН будуть аргументи як на користь росіян, так і проти їхньої участі.

Останнім часом вважається, що миротворці зі "схожих" країн краще адаптуються і більш адекватно діють на місці, тому нині збільшилась кількість персоналу з країн Африки, де розгорнута більшість місій. Приміром, від Ефіопії у місіях ООН зараз беруть участь понад 8000 миротворців. А від усіх країн-членів ЄС сумарно – лише 6538 осіб, найбільші контрибутори – Італія (1083), Франція та Німеччина (по 804). Зважаючи на те, що ЄС не надто активно бере учать у миротворчих місіях, російська частка може зрости.

Водночас повторення досвіду "головування" росіян – як це сталося в Молдові чи Грузії – наразі неможливе.

Ейфорія, що була після холодної війни, давно минула. Рівень довіри до РФ знаходиться на дуже низькому рівні, а російська сторона де-факто вважається стороною конфлікту, навіть якщо де-юре такого визнання немає.

Замість підсумку

Довга невизначеність позиції України та розбіжності в офіційних заявах з Києва щодо можливого формату миротворчої операції на території України створили проблемний фон для прийняття рішення міжнародними організаціями та державами-партнерами.

Після заяв України та РФ, що суперечили одна одній, Берлін та Париж вже виступили із заявою, що вони підготують власний варіант резолюції ООН.

Важливо, що МЗС Німеччини заявив, що не запрошуватиме на переговори представників сепаратистів, а також заперечив ідею розгортання місії лише на лінії зіткнення.

Чи є шанс, що Росія накладе вето на цю резолюцію? Так, є.

Але ймовірний також варіант, коли Росія погодиться не блокувати рішення Ради Безпеки, але спробує максимально вихолостити мандат операції – за прикладом нинішньої моніторингової місії ОБСЄ.

Загалом дискусія в Україні повинна розгорнутися не щодо мотивів Росії, а щодо нашої позиціі, а саме – визначення мети миротворчої місії та очікувань від неї.

Найкращим є варіант повного покриття мандатом тимчасово непідконтрольних територій, з різними функціями на окремих ділянках, що не створить чіткого адміністративного розмежування між ОРДЛО та підконтрольною частиною України, дозволить якісно моніторити територію та кордон, а також режим припинення вогню, із функціями допомоги у проведені виборів, розмінування, роззброєння та надання гуманітарної допомоги.

Автор: Ганна Шелест,

к.політ.н., головний редактор UA: Ukraine Analytica,

член правління Ради зовнішньої політики "Українська призма"