"Европейская правда" продолжает цикл статей, посвященных польскому опыту проведения административных реформ.

Неслучайно именно польскую административную реформу часто называют образцом для Украины.

* * * * *

Польский опыт реформ достаточно показателен для Украины. Его главный урок – затягивание реформ чрезвычайно опасно, ведь возможность для их внедрения всегда весьма непродолжительна.

Внедрение местного самоуправления началось в Польше еще в 1980х, а в 1992 году правительство Ханны Сухоцкой инициировало систему самоуправления на уровне районов (уездов) и начало работу над новым воеводским делением страны.

В частности, в полномочия городов были переданы некоторые функции центральной администрации, при этом предполагалось, что позже эти полномочия перейдут к самоуправляющимся поветам.

Было подготовлено несколько вариантов нового территориально-административного деления на уровне воеводств, число которых должно было быть существенно снижено. Властные полномочия и ответственность планировалось децентрализовать.

Однако 28 мая 1993 года в Польше состоялось "политическое землетрясение", в результате которого планы реформы были отложены на долгие годы.

Голосование за вотум недоверия правительству Сухоцкой считают одним из самых странных в политической истории современной Польши.

Правительство, созданное "Солидарностью" в 1992 году, было лишено мандата с перевесом всего в один голос. Против него проголосовали депутаты "Взаимопонимание. Центр" и социал-демократы тогда еще молодого Александра Квасьневского.

Президент Лех Валенса пошел на смелый политический шаг. Он не принял вотума недоверия правительству и на следующий день распустил Сейм и Сенат, объявив досрочные выборы.

Часть инициаторов вотума недоверия заплатили высокую политическую цену – в результате досрочных выборов 1993 года новое правительство сформировала коалиция Польской крестьянской партии и социал-демократов Квасьневского.

Победители выборов – партии левого толка – не были заинтересованы в дальнейшей децентрализации, а полный план реформ отложили на долгих четыре года.

Но, несмотря на это, новое правительство не остановило реализацию Городской пилотной программы реформы публичной администрации, которая действовала в 40 городах.

Этим городам были делегированы определенные полномочия из сферы центральной администрации. Причем в разных городах эти делегированные полномочия были разными. Это позволило сконцентрироваться на подготовке модельных решений, которые позже легли в основу реформы уездов.

В начале 1996 года Городскую пилотную программу заменили законом "Об изменении компетенции некоторых городов и городских сферах публичных услуг", а пилотные проекты начались на сельских территориях.

Ситуация изменилась после очередных парламентских выборов в 1997 году, когда победили правоцентристские партии.

Сразу после выборов 31 октября 1997 года "Избирательной акцией СОЛИДАРНОСТЬ" вместе с "Союзом свободы" Лешека Бальцеровича было создано правительство Ежи Бузека.

Реформа самоуправления вернулась в повестку дня.

Подготовительные работы, проведенные в 1993-1997 годах, не прошли впустую. Сторонники продолжения реформы децентрализации подготовили теоретическую, правовую и практическую базу для внедрения самоуправления на уровне уездов и воеводств.

Все это позволило правительству в максимально сжатые сроки подготовить и внести на рассмотрение парламента пакет соответствующих законов. Уже в мае 1998 года парламент эти законы принял, а с 1 января 1999 года они вступили в силу.

Новое трехуровневое самоуправление заработало в полную силу.

Масштаб второго этапа польской реформы децентрализации был значительно шире, чем при внедрении самоуправляющихся общин в 1989-1990 годах.

Было ликвидировано 49 административных органов управления воеводств. Вместо них создано 16 органов правительственной администрации, подчиненных премьер-министру, в новых, укрупненных воеводствах.

Затем было ликвидировано 287 государственных администраций в уездах, а вместо них создано 372 единицы самоуправления.

Важно подчеркнуть, что во время подготовки и внедрения реформы ее авторам нужно было решить проблему определения сроков проведения местных выборов.

Выборы в органы самоуправления общин были запланированы на середину 1998 года. К тому времени было невозможно технически и политически подготовить выборы во вновь созданных муниципальных уездах и воеводствах. С другой стороны, проведение отдельных выборов различных уровней самоуправления также считали неуместным.

Специальным законом мандат органов самоуправления общин продлили до конца 1998 года.

Социал-демократы, которые тогда были в оппозиции, требовали от президента наложить вето на этот закон. Однако президент Квасьневский поставил государственный интерес выше политических требований своей бывшей партии – и подписал закон.

Другой существенной проблемой польского общества стала необходимость изменения территориально-административного деления государства. Изначально этот вопрос вызвал очень много эмоций и сопротивления.

Наибольшими противниками изменений были работники аппарата центральных органов власти, которые планировалось ликвидировать или реорганизовать.

Жители городов, где было нужно ликвидировать центры воеводств, боялись ухудшения доступности услуг публичного характера.

Также реформаторы допустили ряд ошибок в информационной и разъяснительной политике. Оппозиционные партии организовали массовые протесты в регионах.

Как следствие, правительство было вынуждено пойти на некоторые компромиссы. Например, количество новых воеводств с планируемых 12 было увеличено до 16.

Внедрение в жизнь второго этапа польской реформы самоуправления создало стабильную и эффективную модель государственного управления, которая базируется на "принципе субсидиарности".

Его суть заключается в том, что полномочия передаются на самый низкий уровень, где это может быть эффективным.

Итак, с одной стороны, в Польше было создано три уровня независимого самоуправления с четким разделением полномочий и независимыми бюджетами. Им передали право и обязанность предоставления ключевых публичных услуг, а также социально-экономического развития территорий.

С другой стороны, остался сильный центральный государственный аппарат, который имеет свои представительства в регионах, однако концентрируется на установлении "правил игры" и контроле за соблюдением законодательства и стандартов.

История польских реформ показывает, что для успешного их внедрения необходимо сочетание трех основных факторов: политической воли истеблишмента, готовых экспертных разработок и поддержки общества.

В 1989-1990 и 1997-1999 годах все эти предпосылки были. Поэтому польские реформы удалось внедрить последовательно и быстро.

Однако в 1993 году попытка самоуправляющейся реформы провалилась, потому что правительство потеряло поддержку парламента раньше, чем эксперты подготовили содержательную и правовую базу реформы.

Это и является главным уроком для нынешнего украинского правительства.

Историческое окно возможностей никогда не остается открытым долго.

Надеюсь, украинские реформаторы об этом помнят.

Автор:

Маркиян Желяк – экономист, финансист.

В 2004–2014 годах - председатель правления польской ассоциации "Центр европейского сотрудничества".

В данный момент координирует работу польско-украинской группы экспертов-советников правительства Украины по вопросам реформы самоуправления и децентрализации. Работа польских экспертов группы финансируется программой "Польская помощь" МИД Республики Польша.