20 сентября 2015 года должен стать праздником для украинского потребителя и вызовом для украинских "пищевиков".

Именно в этот день вступит в силу новый пищевой закон "Об основных принципах и требованиях к безопасности и качеству пищевых продуктов". Этот закон еще часто называют евроинтеграционным, поскольку он построен на принципах и требованиях к безопасности пищевых продуктов, которые действуют в ЕС.

Сегодня европейская система безопасности пищевых продуктов признана одной из лучших в мире, а европейский потребитель является наиболее защищенным. В то же время пищевое законодательство ЕС служит примером осмысленного подхода, учитывающего интересы всех, кто связан с рынком пищевых продуктов.

При разработке европейского пищевого законодательства во внимание принимали необходимость не только максимальной защиты потребителей, но и избежания лишней нагрузки на пищевой бизнес.

Последнее крайне важно, поскольку этот сектор имеет большое значение для экономики ЕС. Сегодня в нем (вместе с сельским хозяйством) занято почти 50 млн человек и он дает 6% ВВП Европейского союза.

Разработке и принятию нового пищевого закона предшествовало детальное изучение европейских подходов и анализ возможности их применения в украинских реалиях. Борьба за этот документ шла почти пять лет. За это время возникло много слухов и предположений о том, что произойдет в случае изменения правил игры.

Поскольку положения нового закона существенно снижают число административных процедур, на которые сегодня украинские пищевики тратят много времени и денег, представители некоторых государственных органов, которые эти деньги сейчас получают, утверждали, что новая система координат с меньшим государственным вмешательством поставит под угрозу жизнь и здоровье украинского потребителя.

Некоторые представители бизнеса, узнав, что новые правила потребуют от них более добросовестного подхода к своей деятельности и более жесткой ответственности, начали сеять панику, что введение европейских требований станет слишком обременительным для них. Организации, которые представляют интересы потребителей, высказывали недовольство из-за непонимания новых подходов.

Итак, какой же будет новая украинская система безопасности пищевых продуктов? Каким образом она будет учитывать интересы потребителей и бизнеса? За счет чего станет возможным снижение вмешательства государственных контролирующих органов в деятельность предприятий? Станет ли потребитель более защищенным?

Главным отличием новой системы от действующей является четкое закрепление ответственности оператора рынка в рамках своей деятельности за несоблюдение требований законодательства о безопасности пищевых продуктов.

То есть в случае, когда, например, с предприятия, которое производит рыбные консервы, на рынок попадет опасный продукт, ответственность будет нести производитель, а не официальный ветеринарный врач.

Введение превентивного подхода к контролю вместо необходимости бороться с последствиями – это еще одно кардинальное изменение системы.

Согласно новому подходу контролироваться будет вся цепь производства пищевого продукта. Это позволит выявить угрозу на раннем этапе и предотвратить производство опасного продукта и, соответственно, попадание такого продукта потребителю. На законодательном уровне это закреплено в форме требования об обязательном внедрении системы управления безопасностью пищевых продуктов на принципах ХАССП (лат. НАССР).

Поскольку внедрение НАССР требует времени и определенных ресурсов, то во избежание шоковой терапии закон предусматривает значительные переходные периоды.

Например, на всех молокозаводах, бойнях и других предприятиях, производящих пищевые продукты, в состав которых входят активные ингредиенты животного происхождения, НАССР должен быть введен в 2017 году. Производители соков и конфет должны справиться с задачей до 2018 года, а владельцы всех малых предприятий – до 2019 года. Ряд исключений или возможность ввести упрощенный НАССР предусмотрены для учреждений розничной торговли, заведений общественного питания, кондитерских, пекарен.

Сегодня система управления безопасностью пищевых продуктов на принципах НАССР признана самой надежной в мире, предотвращающей производство опасных пищевых продуктов. Следовательно, с ее постепенным внедрением уровень защищенности украинского потребителя будет расти.

А для того чтобы норма заработала, закон за ее невыполнение предусматривает существенное денежное наказание. Например, для юридических лиц – это штраф от 30 до 75 минимальных заработных плат, или от 36 тыс. до 91 тыс. грн.

Другой новеллой пищевого закона является обязательное введение бизнесом прослеживаемости по принципу "шаг назад, шаг вперед". Предприятие в любое время должно иметь точную информацию о том, откуда оно получило сырье или пищевой продукт и куда его направили с предприятия.

Прослеживаемость является основой системы пищевой безопасности в стране.

Требование ее введения содержится в Регламенте ЕС 178/2002, который неофициально называют главным пищевым законом ЕС.

От операторов рынка также требуется применять такие системы прослеживаемости, которые обеспечивают доступность информации по принципу "шаг назад, шаг вперед" по запросу контролирующего органа. Такая информация должна храниться в течение шести месяцев после конечной даты продажи пищевого продукта, нанесенной на маркировке.

За несоблюдение этого требования закон предписывает существенный штраф. Также штраф предусмотрен за невыполнение обязательства по отзыву или изъятию из оборота опасных пищевых продуктов.

Установление существенных штрафов за невыполнение требований пищевого законодательства для предприятий является действенным решением, которое уже не один год доказывает свою эффективность в развитых странах мира.

Суммы штрафов в некоторых из них колоссальны. Так, в Канаде штраф за нарушение требований к безопасности пищевых продуктов может составлять от $250 тыс. до $5 млн. Принятие такого подхода было прокомментировано канадскими чиновниками как "обеспечение лучшей защиты для жителей страны".

Упомянутые нововведения, прежде всего, призваны обеспечить максимальную защиту потребителей.

Вместе с тем практика их применения показала, что они также являются спасательными жилетами для бизнеса. Так, НАССР помогает структурировать все производственные процессы и, в случае проблем на рынке, доказать свою невиновность, если пищевой продукт был испорчен, например, в супермаркете вследствие несоблюдения условий хранения. Прослеживаемость помогает определить ненадежных поставщиков и дистрибуторов, а также отозвать проблемный товар и предотвратить массовые отравления.

Если говорить о прямом упрощении для бизнеса, то оно касается как государственного контроля, так и разрешительных процедур.

Согласно новому закону, контроль за безопасностью пищевых продуктов будет осуществлять только один государственный орган. Соответственно, уменьшится количество визитов государственных органов.

Объяснять, что это более чем облегчение для бизнеса, лишнее. Периодичность проведения государственного контроля будет основываться на риск-ориентированном подходе. Это означает, что в случае соблюдения предприятием требований законодательства, отсутствия рекламаций и жалоб его будут проверять реже, поскольку риск от его деятельности незначителен. А государственный орган получает возможность уделять больше внимания проблемным предприятиям.

Существенно смягчаются условия получения эксплуатационного разрешения. Он будет нужен только для предприятий, осуществляющих деятельность, связанную с производством и/или хранением пищевых продуктов животного происхождения. Для остальных, включая заведения общественного питания и часть заведений розничной торговли, достаточно будет прохождения простой процедуры регистрации.

Поскольку вся ответственность за соблюдение требований пищевого законодательства возлагается исключительно на оператора рынка и законом установлены значительные штрафы, необходимость в таких инструментах государственного регулирования, как сангигэкспертиза и утверждение технических условий, исчезает.

Итак, операторы рынка смогут направить свои ресурсы, которые они сейчас тратят на прохождение этих процедур, на улучшение производственных процессов.

Еще одним новшеством, которое принесет облегчение бизнесу, является включение в новый закон целого раздела, посвященного общим требованиям гигиены при обращении с пищевыми продуктами.

Этот раздел должен заменить огромное количество санитарно-ветеринарных правил к производству пищевых продуктов, часть из которых датирована еще в 1980-ми годами (например, санитарные правила для предприятий мясной промышленности были приняты в 1985, а для молочного – в 1987 году).

Следует отметить, что новые требования сфокусированы на достижении именно безопасности пищевого продукта и защите потребителя, давая оператору рынка свободу в выборе лучших вариантов для этого.

Указанную разницу с прежними подходами прекрасно иллюстрирует следующий пример. Государственные санитарные правила для предприятий (цехов), вырабатывающих кондитерские изделия с кремом, требуют, чтобы стены производственных помещений были облицованы плиткой на высоту не менее 1,8 м, а выше – окрашены масляной краской светлого цвета.

Возникает сразу несколько вопросов к этому требованию. Во-первых, почему именно плиткой, если ее можно заменить более дешевым, но практичным материалом? Во-вторых, почему именно на 1,8 м, а не 1,79 м или 2 м? В-третьих, светлый цвет – это какой? Кто и относительного чего должен определять, является ли цвет светлым?

Сравните это с новым, взятым у европейцев, подходом, который одинаков для всех производств и дает возможность идти в ногу со временем и использовать новые материалы и подходы. Для стен и полов помещений, в которых обрабатываются и/или перерабатываются пищевые продукты, должны использоваться непроникающие, не впитывающие, нетоксичные и пригодные к мытью материалы, или другие материалы, которые обеспечивают возможность соблюдения надлежащего уровня гигиенических требований к пищевым продуктам, включая защиту от загрязнения, во время операций с пищевыми продуктами и между ними. Разница очевидна.

Приведенный перечень новелл пищевого закона неполон, но он дает понять, почему необходимо изменить действующую систему безопасности пищевых продуктов в Украине и внедрить новые, более эффективные подходы.

Но принятие закона – это лишь половина пути.

Для того чтобы новая система заработала, гарантируя лучшую защиту потребителю и поддерживая развитие пищевого бизнеса в Украине, необходимо обеспечить имплементацию этого закона. Иначе его постигнет судьба Конституции Пилипа Орлика, которая стала прорывом политико-философской и правовой мысли в XVIII веке, но так и не вступила в силу.

Автор:

Катерина Онул, IFC WBG,

юридический советник программы "Инвестиционный климат в агробизнесе"