"Европейская правда" продолжает анализ того, выполняет ли Украина свои обязательства в рамках Контракта по обустройству государства.

Как известно, ЕС выделил Украине 355 млн евро на безвозвратной основе с одним условием – проведение реформ. 250 млн евро мы уже получили авансом. Остальное поступит в середине 2015 года, но только при выполнении ряда обязательств.

Прогресс по каждому из них оценивается по ряду индикаторов.

В частности, украинское правительство обязано продемонстрировать "ощутимый прогресс в борьбе с коррупцией", повысить "уровень добропорядочности и ответственности в государственном секторе", добиться прозрачности и конкурентоспособности в сфере государственных закупок. И это еще не все. Среди других обязательств: обеспечение доступа граждан к информации, повышение прозрачности управления госфинансами, а также проведение комплексной реформы государственной службы.

Седьмое обязательство Контракта по обустройству государства касается завершения конституционной реформы.

Итак, попробуем разобраться, что Киев пообещал сделать с Конституцией в рамках выполнения контракта с ЕС.

нажмите на изображение для просмотра инфографики

* * * * *

"Конституционный" раздел контракта разделен на четыре пункта. Причем последний пункт – самый резонансный – не слишком связан с изменениями Конституции.

Он требует от Киева следующее:

7.4. Проведение независимого расследования при поддержке Международного консультативного совета, предложенного Советом Европы, насильственных действий, произошедших во время массовых акций протеста в ноябре 2013 – феврале 2014 года.

Что делает власть в этой сфере?

25 февраля 2014 года Верховная рада Украины обратилась в Международный уголовный суд (МУС) с целью провести независимое расследование, связанное с разгоном мирных демонстрантов, причинением телесных повреждений, а также убийствами граждан в период с ноября 2013 по 22 февраля 2014 года.

25 апреля прошлого года прокурором МУС Фату Бенсудой открыта процедура предварительного изучения ситуации в Украине. В сентябре МУС получил от Генпрокуратуры информацию "в подтверждение обвинений в отношении высших должностных лиц Украины", а в ноябре миссия суда посетила Украину с рабочим визитом для обсуждения полученных из Киева данных.

Эмерик Рож, руководитель отдела анализа ситуаций МУС, поблагодарил Киев и отметил, что главная цель миссии – понять, подпадают ли под юрисдикцию Международного уголовного суда те преступления, которые были совершены в Украине во время акций протеста с 21.11 по 22.02 2013/14 годов.

Достаточно ли этого, чтобы говорить о выполнении Украиной данного требования ЕС?

Сомнительно...

Но перейдем к другим подпунктам Контракта, которые более явно касаются внесения изменений в Конституцию.

7.3. Вступление в силу изменений и дополнений к Конституции.

Еще 21 февраля прошлого года – задолго до подписания Контракта между Украиной и ЕС – Верховная рада приняла закон "О восстановлении действия отдельных положений Конституции Украины", на основании которого стали действующими положения Конституции Украины от 1996 года с изменениями и дополнениями, внесенными законами Украины от 8 декабря 2004 года № 2222-IV, от 1 февраля 2011 года № 2952-VI и от 19 сентября 2013 года № 586-VII.

Закон вступил в силу 2 марта 2014 года. С того времени по состоянию на сегодня никаких других изменений в Конституцию не вносилось.

Решением Конституционного суда Украины от 15 мая 2014 года № 5-рп/2014 осуществлено официальное толкование положений частей первой, пятой статьи 103 Конституции Украины (дело о сроке, на который избирается президент Украины). Решено, что президент избирается гражданами Украины на внеочередных, как и на очередных, выборах сроком на пять лет.

Других официальных толкований положений Конституции в 2014 году не было.

Итак, об успешном "вступлении в силу" изменений и дополнений к Конституции говорить не приходится.

7.2. Учет рекомендаций Венецианской комиссии.

2 июля президент Петр Порошенко предложил Верховной раде внести изменения в Конституцию, зарегистрировав в ВР соответствующий законопроект. Однако до сих пор его не выносили на голосование.

В заключении комиссии Совета Европы "За демократию через право" (Венецианская комиссия; ВК) в целом положительно оценивается подход президента Украины к реформированию Основного закона страны.

Этот документ был утвержден на заседании ВК еще 10 октября, но его решили не публиковать, чтобы избежать влияния на парламентскую кампанию. На данный момент документу присвоен статус публичного, он распространен для ознакомления общественностью.

12-страничный вывод "Венецианки" начинается с одобрительных отзывов в адрес законопроекта.

Отмечено также, что проект предлагает передать часть полномочий от парламента президенту. У Венецианской комиссии нет возражений относительно увеличения президентской власти.

"В определенных сферах предложенные конституционные изменения учитывают предыдущие рекомендации Венецианской комиссии", – утверждает заключение ВК. В частности, эксперты Совета Европы приветствовали отмену императивного мандата для народных депутатов, лишение Генпрокуратуры функции общего надзора.

Отдельное внимание уделено децентрализации власти. "Принцип субсидиарности (преимущества низшего звена при принятии решения) соблюден. Добавлено положительные элементы, которые приветствуются (Советом Европы)", – отмечает Венецианская комиссия.

В то же время в заключении Комиссии есть и критика в адрес действий президента Порошенко по подготовке изменений Конституции.

"С гражданским обществом не консультировались, его не информировали о подготовке данного документа", – возмущаются представители Совета Европы. Венецианская комиссия отметила, что сложность ситуации в Украине и насущная необходимость провести срочную политреформу ни в коем случае не могут использоваться как оправдание для упрощенной процедуры.

"Венецианская комиссия хочет снова повторить, что для того, чтобы конституционная реформа была успешной, ее необходимо готовить с привлечением различных сил, и, особенно важно – с проведением широкого обсуждения", – говорится в документе.

Также Венецианская комиссия раскритиковала тот факт, что президентские предложения не содержат норм относительно реформы судебной системы.

7.1. Проведение консультаций с организациями гражданского общества в рамках структурированного и регулярного процесса.

Прежде всего, надо определить, на какой платформе должен происходить этот диалог.

Так, ст. 469 Соглашения об ассоциации предусматривает создание Платформы гражданского общества для проведения двусторонних консультаций между Украиной и ЕС, в частности – Европейским социально-экономическим комитетом (ЕСЭК).

Соглашение не предлагает конкретного решения относительно структуры и состава Платформы.

Более того, на эту структуру возложены обязанности определения собственного регламента и процедур.

Нацплатформа Форума гражданского общества Восточного партнерства признана институтами ЕС – в частности, Европейской комиссией и Европейской службой внешнего действия. При этих обстоятельствах создавать дублирующую Платформу, видимо, нецелесообразно.

Что касается самого обсуждения, то стоит подчеркнуть – конституционная реформа имеет определяющее значение для проведения всех других отраслевых реформ.

Одним из ее основных задач является установление механизма государственной власти, который бы делал невозможным узурпацию власти кем-то из высших должностных лиц государства, и при этом обеспечивал бы единство государственной политики.

Реформа должна гарантировать обеспечение независимости и профессионализма судей, а также заложить основы для реформы местного самоуправления и децентрализации власти.

Основные вопросы, которые должна решить реформа:

• нахождение баланса трех ветвей власти и обеспечение распределения власти;

• укрепление парламентаризма;

• обеспечение единства государственной политики;

• установление статуса президента как главы государства. Реформа должна обеспечить разделение полномочий президента на:

   - те, которые осуществляются им самостоятельно (готовятся и реализуются);

   - те, которые реализуются президентом по представлению премьер-министра (проекты указов готовятся в Кабмине, а президенту подаются только на подпись);

   - те, которые могут инициироваться президентом, но не могут вступить в силу без подписи премьер-министра и министра, ответственного за исполнение;

• закрепление статуса правительства, который бы предоставил возможность эффективно разрабатывать и внедрять государственную политику;

• обеспечение конституционных гарантий независимости и профессионализма судей и справедливого правосудия;

• приведение статуса прокуратуры к европейским стандартам. Ликвидация раздела "Прокуратура" в Конституции и ограничение ее полномочий уголовной юстицией;

• обеспечение независимости Конституционного суда Украины и его способности защитить Основной закон, а также решать политические конфликты правовым путем.

* * * * *

Довольно сложно оценивать ход выполнения норм седьмого раздела Контракта по обустройству государства, ведь его выполнение до сих пор находится на начальном этапе.

Однако уже сейчас стоит отметить необходимость возобновления работы Конституционной ассамблеи при президенте Украины. Также нужен вспомогательный орган для разработки нового текста Основного закона, а главное – широкое обсуждение конституционных изменений среди общественности.

Исследование провели:

эксперты и партнеры Центра политических исследований и аналитики в рамках проекта "Создание и внедрение системы мониторинга за использованием публичных средств 'Открытый бюджет'" при поддержке Европейского союза.

Авторы текста:

Сергей Никитенко, директор Агенства общеcтвенной журналистики "МОСТ"

Максим Магда, юрист