В среду в Киеве состоится заседание Стратегического дискуссионного клуба (СДК) – мероприятие, которое подведет итог серии публичных дебатов на тему национальной безопасности в крупнейших городах Юга и Востока Украины, а именно – в Харькове, Одессе, Днепропетровске, Запорожье, Николаеве и Херсоне.

Цель Стратегического дискуссионного клуба, организованного Институтом мировой политики (ИМП) – привлечь к дискуссии представителей тех регионов Украины, для которых за последний год вопросы безопасности перестали быть абстрактной материей.

Едва ли не самым дискуссионным оказался вопрос сотрудничества Украины с НАТО.

Поэтому на встрече в Киеве 17 июня ИМП решил провести своеобразную "диагностику" нынешнего состояния партнерства Украины с Альянсом, сосредоточившись на вопросах, которые больше всего звучат в Украине по этому поводу. Дискуссию СДК будет модерировать редактор "Европейской правды".

А сейчас вашему вниманию – вступительная часть аналитической записки "Украина-НАТО: диагностика партнерства" авторства директора Института мировой политики Алены Гетьманчук, с редакционными сокращениями.

* * * * *

Отказ от внеблокового статуса до сих пор не повлек за собой четкого провозглашения курса Украины на членство в НАТО. Зато была принята осторожная формулировка о "достижении критериев, необходимых для вступления".

До сих пор есть определенные сомнения, стартом какого процесса стал на самом деле отказ от внеблоковости – интеграции в НАТО или перехода к необъявленному нейтралитету Украины.

В аппарате СНБО в качестве образца для Украины на кратко- и среднесрочную перспективу рассматривают шведскую модель отношений с НАТО,

реализация которой должна создать условия для полноценного членства в будущем. А именно – Украина должна достичь полной совместимости сектора безопасности и обороны со структурами НАТО.

Таким образом, с появлением соответствующих политических условий Украина была бы готова стать членом НАТО сразу – без всяких Планов действий относительно членства в Альянсе и других подготовительных документов. Фактически в таком случае можно говорить о скрытой интеграции.

Другой вопрос, что в правительственных кругах Украины преобладают довольно пессимистические настроения относительно появления политических условий для членства Украины в НАТО в обозримой перспективе.

НАТО близкое и далекое

Есть серьезные сомнения по поводу того, что процесс вступления в Альянс может начаться раньше 2020 года.

И вопрос не только в том, будет ли к этому готова Украина, а преимущественно в том, будет ли готово к такому процессу НАТО. В Киеве есть понимание, что консенсус по поводу Украины в НАТО – очень отдаленная перспектива.

Украина еще никогда не была одновременно так близко и так далеко от НАТО, как сегодня.

С одной стороны, едва ли не впервые в истории Украины в обществе есть достаточно мощная поддержка интеграции Украины в Альянс. После аннексии Крыма и инспирированной Россией гибридной войны на Востоке Украины украинцы переосмыслили угрозы, стоящие перед государством, и поняли, в чем, собственно, заключается преимущество коллективной безопасности.

Хотя есть вопрос, насколько стабильной будет эта поддержка.

Неизвестно, до какой степени это является осознанным выбором, а до какой – лишь реакцией на внешнюю угрозу.

С другой стороны, Россия путем военной агрессии против Украины существенно осложнила потенциальную интеграцию Украины в НАТО.

Во-первых, так называемое Исследование НАТО по вопросам расширения от 1995 года отмечает, что неурегулированные конфликты или внешние территориальные споры могут стать помехой членству в Альянсе. Оккупированные территории и угроза дальнейшей эскалации на европейском континенте делают перспективу членства в НАТО для Украины очень отдаленной.

Во-вторых, российская агрессия в Крыму и на Востоке Украины превратила Украину из контрибутора безопасности, участвовавшего во всех без исключения миротворческих операциях Альянса, в ее пользователя.

Более того, конфликт между Россией и Украиной является источником угрозы для европейской безопасности.

Впрочем, Украине есть что предложить НАТО и сегодня: прежде всего, ценный опыт противодействия гибридной войне. В частности, было бы целесообразно открыть в Украине Центр изучения гибридной войны.

Украина оказалась в каком-то заколдованном круге.

С одной стороны, НАТО всячески повторяет, что у нас есть право на собственный выбор, в частности и в том, что касается интеграции в Альянс. С другой – реакция НАТО на сам факт обсуждения членства Украины в нем означает, что на самом деле у Украины такого выбора на сегодня нет.

Зато есть своеобразное геополитическое лукавство: выбор есть, но воплотить его невозможно. Это понимают как в Брюсселе, так и в Киеве.

"Членство или ничего"

С момента подписания Хартии об особом партнерстве с НАТО в 1997 году Украина прошла определенный цикл, во время которого испытала разные форматы в рамках особого партнерства: от интеграции до внеблоковости. Ни один из них не оправдал себя до конца, но самым опасным оказался как раз формат внеблоковости.

В период внеблоковости Украина, по сути, уже протестировала на себе модель "финляндизации", отказавшись по требованию России от намерения интеграции в НАТО. Но именно во время этого формата часть территории Украины была аннексирована, а другая часть – де-факто оккупирована.

Очевидно, особое партнерство с НАТО образца 2015-го не может быть лишь усиленной версией особого партнерства с НАТО образца 1997 года. Хотя бы из-за уровня угрозы территориальной целостности Украины и острой потребности в эффективных внешних гарантиях безопасности Украины, поскольку Будапештский меморандум не оправдал своей цели.

За последний год в Украине появилось понимание, что даже очень особое партнерство с НАТО не способно отреагировать на нынешний уровень угроз. Только членство в НАТО благодаря статье 5  Вашингтонского договора дает подобные гарантии безопасности.

Именно поэтому в украинском обществе с началом российской агрессии появилась склонность воспринимать отношения с НАТО сквозь призму "либо членство, либо ничего".

Такая формула ставит ребром вопрос: в чем же заключается добавленная стоимость особого партнерства с НАТО?

Вызовы партнерства

Однако главный вызов для эффективного партнерства с НАТО – это не отсутствие перспективы членства для Украины. Тем более, что такая перспектива уже была зафиксирована в финальной декларации Бухарестского саммита НАТО в 2008 году и существенно не отразилась на достижении Украиной критериев для членства в НАТО.

Главная помеха, как показал последний год сотрудничества с Альянсом, – это очевидный недостаток взаимного доверия.

Причем речь идет о нехватке доверия не только между Украиной и НАТО, но и внутри Украины – между различными профильными ведомствами.

Недостаток доверия вызвал, в свою очередь, недостаток коммуникации. Очевидно, именно поэтому в Министерстве обороны, СНБО и МИД можно услышать разные оценки тех или иных элементов партнерства между Украиной и НАТО.

То, что объединяет все украинские ведомства – это пробуксовка процесса реформ на уровне среднего и низшего звена бюрократии.

Именно на этом уровне все еще наблюдаются подходы к НАТО, сформированные во времена холодной войны. Сложно поверить, но чиновники среднего уровня на переговорах с представителями НАТО до сих пор могут позволить себе вопросы вроде: "Вы что, хотите нас подмять под американцев?"

Разное видение приоритетов – еще один вызов для налаживания эффективного партнерства. Особенно остро он встал во время активных военных действий на Востоке Украины в диалоге с Министерством обороны.

Стратегический фокус НАТО на системные реформы вступил в очевидное противоречие с тактическими задачами оборонного ведомства.

В Министерстве обороны Украины убеждены, что приоритетом сотрудничества с НАТО сейчас должно быть не достижение взаимосовместимости, а повышение в кратчайшие сроки оперативных возможностей Вооруженных сил Украины для отпора агрессии. В то же время апеллирование Министерства обороны к военным действиям на Востоке Украины больше не является страховкой от критики Альянса по поводу неудовлетворительных темпов проведения военной реформы.

Парадоксальность ситуации заключается в том, что как раз война на Востоке должна была убедить Минобороны и Генштаб в необходимости системного реформирования Вооруженных сил Украины.

Военные действия на Донбассе помогли выявить наиболее уязвимые места и определили те сферы, где украинские Вооруженные силы нуждаются в реформировании в экстренном порядке. В частности, речь идет о системе управления и связи, логистике.

За последний год процесс изменений в оборонном ведомстве все же был запущен.

Начались экстенсивные реформы, однако есть острая потребность в интенсивном реформировании. Для того чтобы ускорить процесс и сделать его более скоординированным, у украинской стороны возникла идея назначить гражданского заместителя министра обороны, который, в частности, будет отвечать и за отношения с НАТО.

Этот заместитель – бывший глава миссии Украины при НАТО Игорь Долгов. Посла Долгова должен усилить еще ряд сотрудников, приглашенных извне.

Если помощь НАТО, то какая?

Недостаток доверия и координации присутствует на всех ключевых на сегодня треках, которые способны заполнить партнерство Украины с НАТО практическими результатами.

Одним из самых, возможно, ярких примеров недоверия в отношениях Украины и НАТО стал процесс предоставления Украине консультативно-совещательной помощи. Она заключалась в выделении странами-членами НАТО восьми советников, которые бы помогали Министерству обороны в проведении реформ. Процесс утверждения советников длился примерно 5 месяцев.

Представители НАТО утверждают, что их часто ограничивали в доступе даже к той информации, которую вряд ли можно назвать конфиденциальной,

хотя официального отказа в доступе к любым документам зафиксировано не было.

Их также не совсем устраивает дистанционный подход к работе из-за ограниченного доступа в помещение Министерства обороны, куда они вынуждены попадать с сопровождением.

Есть свои замечания и у украинской стороны. Первое – это непонимание со стороны некоторых советников, что они должны предоставлять консультативную помощь стране, против которой продолжается военная агрессия. Именно поэтому для них была инициирована поездка в зону АТО, чтобы представители НАТО на собственном опыте почувствовали специфику работы.

Второе – уровень профессионализма и релевантности некоторых советников вызывает определенные вопросы не только у украинских военных, но и у их коллег из НАТО. Пока что однозначно положительные отзывы во всех без исключения ведомствах звучат в адрес только двух-трех советников (в частности, советника по вопросам логистики, представителя Чешской Республики, и по вопросам кибербезопасности, представителя Турции).

Третье – в последнее время наблюдается готовность со стороны Министерства обороны решить все имеющиеся вопросы, касающиеся работы советников. В частности, и доступа в помещения Министерства обороны. По некоторой информации, есть даже соответствующее распоряжение министра обороны, который выразил готовность взять этот вопрос под личный контроль.

Основой практической помощи НАТО могут стать пять трастовых фондов (см. инфографику №1).

Для просмотра полной версии инфографики нажмите на картинку

Несмотря на согласие ряда стран-членов НАТО выделить средства для наполнения этих фондов, они все еще не начали полноценно работать из-за отсутствия договорно-правовой базы.

На момент подготовки этого материала соответствующие соглашения все еще не были ратифицированы в Верховной раде. Как отметил в этом контексте один из представителей правительства,

самый большой враг для практического сотрудничества с НАТО – регламент Кабмина.

Что касается наполнения трастовых фондов, то тут также не хватало эффективного управления ожиданиями, поскольку в отдельных украинских ведомствах рассчитывали на предоставление конкретной материально-технической помощи, тогда как некоторые страны-члены решили потратить свой вклад преимущественно на консультативно-совещательную помощь и командировки своих представителей.

В целом сегодня в Украине наблюдается два подхода к помощи НАТО. Одни делают приоритетом именно материально-техническую помощь. Другие считают, что НАТО – не благотворительная организация, и для Украины в отношениях с Альянсом значительно важнее взаимодействие, в том числе в виде совместных военных учений, подготовки персонала.

Тем более что эффективность совместных военных учений со странами-членами НАТО была доказана и на этапе привлечения Вооруженных сил Украины к выполнению задач в рамках Антитеррористической операции на Востоке Украины.

Высокий уровень выучки и боеспособности демонстрировали именно те подразделения, которые на регулярной основе привлекались к многонациональным военным учениям и операциям под руководством НАТО.

Наиболее показательный пример – 95-я отдельная аэромобильная бригада.

Для просмотра полной версии инфографики нажмите на картинку

Реформы через стратегию

Украина находится в процессе подготовки и пересмотра стратегических документов, которые будут регулировать отношения, в том числе и с НАТО, поскольку сформируют видение, как именно реформировать Вооруженные силы.

Подготовка стратегических документов существенно ускорилась после того, как определенную координирующую роль взял на себя Совет нацбезопасности и обороны.

Была создана межведомственная рабочая группа по подготовке стратегических документов. Утверждена Стратегия национальной безопасности.

Если в проекте в целях Стратегии фигурировала размытая формула об "обеспечении европейского будущего Украины", то в финальном варианте

речь идет конкретно об "обеспечение интеграции Украины в Европейский союз и формировании условий для вступления в НАТО".

Отдельный вызов – Комплексный оборонный обзор, предварительная работа над которым была признана неудовлетворительной. Сейчас де-факто завершена разработка других документов, в частности, Концепции развития сектора безопасности и обороны, Военной доктрины (Стратегии военной безопасности).

Под вопросом все еще остается эффективность выполнения Годовой национальной программы между Украиной и НАТО (ГНП). В некоторых министерствах откровенно признают, что этот документ будет выполняться исключительно формально, пока не появится более жесткая система контроля за его выполнением.

Вместо заключения

Таким образом, на сегодня можно утвердительно констатировать следующие вещи:

• Сам факт отмены внеблоковости принципиально не способен вывести отношения между Украиной и НАТО на качественно новый уровень. То же самое касается и повышения расходов на оборону до 5% ВВП.

• Ключевыми вызовами для налаживания эффективного сотрудничества между НАТО и Украиной является отсутствие доверия между Украиной и НАТО, а также отсутствие надлежащей координации и коммуникации внутри украинского правительства.

• События на Востоке выявили наиболее уязвимые места в Вооруженных силах Украины. Есть понимание, что процесс реформирования сектора безопасности и обороны Украины необратим и должен проходить по стандартам НАТО.

• Коммуникационные усилия нужны для объяснения преимуществ партнерства Украины с НАТО. Формула "либо членство, либо ничего" не способна наполнить отношения практическим содержанием.

Автор:

Алена Гетьманчук,

директор Института мировой политики