Brexit вызвал волну недовольства как внутри Великобритании, так и в других странах. Почти сразу после объявления результатов появились призывы к повторному голосованию или неучитыванию результатов референдума.

Однако ни у кого не возникло сомнений в собственно результатах плебисцита. И это – несмотря на то, что разрыв голосов за и против был достаточно небольшим.

Почему результаты референдума в Британии не спровоцировали массовой мобилизации тех, кто поддержал status quo?

Почему основной протест тех, кто остался в меньшинстве, не вышел за пределы регистрации электронной петиции о переголосовании, а не, скажем, перерос в требование отменить результаты референдума?

В конце концов, почему не прозвучали требования о необходимости пересчета бюллетеней?

Эти вопросы, возможно, покажутся странными жителям Британии, но имеют смысл для тех, кто живет на два часа восточнее Гринвича.

Одно из объяснений – разница в способе и подходах к организации и проведению выборов в Британии и Украине.

Отечественный опыт неоднократно демонстрировал и продолжает демонстрировать уязвимость украинской системы администрирования выборов. Соответственно, опыт Британии и анализ ее избирательных практик в части администрирования избирательного процесса дает возможность понять, какие механизмы обеспечивают надлежащее качество проведения выборов. И, возможно, какие из этих механизмов могут быть интегрированы в отечественную систему избирательной администрации с тем, чтобы повысить ее эффективность.

Территориально референдум происходил в 12 регионах, разделенных на 382 избирательные территории, которые в целом включали 41 тыс. избирательных участков. Административно за организацию и проведение плебисцита отвечали счетные офицеры: главный (chief counting officer), региональные (regional counting officers) и простые (counting officers).

Избирательные комиссии комплектовались работниками местных советов, а также представителями местных общественных организаций и ассоциаций.

Каждую избирательную комиссию возглавляет председатель, а количество членов комиссии зависит от числа избирателей в списке на участке: до 1000 избирателей – один, до 1750 – два, до 2500 – три члена комиссии, не считая председателя.

Также на участках могут присутствовать наблюдатели, в том числе международные. Столь небольшое число членов комиссий определяется особенностью британской системы администрирования избирательных процессов –

на участках происходит лишь голосование, а подсчет голосов проводится в специальных счетных центрах.

Членов избирательных комиссий и работников счетных центров предварительно обучают. Основными являются тренинги по профессиональному поведению, беспристрастности и выявлению и предотвращению фальсификаций. За свою работу председатели комиссий получают 300-350 фунтов, члены комиссий – 220-240 фунтов, работники счетных центров – 110-150 фунтов.

Для каждого участка, учитывая предыдущий опыт организации выборов на нем, разрабатывался проектный план (Project Plan) и риск-план (Risk Plan) в день голосования. Эти планы были базовыми документами, на которые опирались при подготовке ко дню голосования на каждом участке.

Проектный план учитывал такие особенности, как демографические изменения в составе местного населения, предыдущая избирательная активность, активность голосования по почте.

Учитывая опыт шотландского референдума, избирательным комиссиям рекомендовали готовиться к высокой явке избирателей.

Особое внимание уделялось участкам с количеством избирателей более 2 тыс. человек, на которых могли формироваться очереди. В таких случаях на участке могли привлекаться дополнительные члены комиссий именно на время повышенной активности избирателей.

Также предусматривалась возможность временного перехода членов избирательной комиссии с одного участка на другой. Скажем, в школе находится четыре избирательных участка, и в определенный момент на одном из них наблюдается высокая явка избирателей. Для того чтобы ускорить процесс выдачи бюллетеней, на такой участок могли приглашаться члены избиркомов с соседних. Конечно, если на их участках процесс голосования происходит должным образом и высокой явки нет.

Еще одним механизмом, призванным оптимизировать процессы в день голосования, стали специальные вспомогательные команды, сформированные счетными офицерами. Задачей таких команд была оперативная помощь участкам, на которых возникали какие-либо проблемы. Эти команды размещались в рамках избирательной территории, чтобы иметь возможность максимально быстро добраться до проблемного участка.

Кроме того, за подготовкой участков и комиссий ко дню голосования следили избирательные инспекторы. Их задача – проверить готовность каждого участка, а также отчитаться счетным офицерам о своевременном и беспроблемном открытии участков в день голосования. Инспекторы также решали проблемные ситуации в день голосования. К примеру, они могли доставить на участки дополнительные избирательные бюллетени в случае необходимости.

Риск-план в основном касался выявления потенциальных фальсификаций. Такой план разрабатывается с привлечением местного отделения полиции и должен включать в себя конкретные действия на случай проявления каких-либо фальсификаций. В частности,

в случае мошенничества или подозрений на этот счет члены комиссий связываются с местным отделением полиции, где есть выделенный офицер, который специализируется на таких делах.

Предписания утверждают, "что администраторы выборов находятся в уникальном положении, которое позволяет выявить потенциальные угрозы фальсификаций". Это важно, ведь раннее выявление этих угроз поможет избежать затратных полицейских расследований и сохранить уверенность избирателей в результатах референдума.

Как и в случае с проектным планом, при разработке риск-плана учитывается предыдущий опыт фальсификаций на конкретной избирательной территории.

Также рекомендуют обращать особое внимание на территории с высоким уровнем мобильности населения, что приводит к частым и масштабным изменениям в списках избирателей, а также территории с высокой концентрацией "уязвимых" избирателей (студенческие общежития, дома престарелых) и избирателей с низким уровнем знания английского языка.

Кроме того, советуют обращать особое внимание на голосование по почте в случаях, когда посторонние могут влиять на волеизъявление избирателя.

Важно, что риск-план обязывает не только отслеживать сами факты фальсификаций, но и следить за индикаторами, которые могут свидетельствовать о возможных фальсификациях. Один из таких индикаторов – повышенные показатели желающих голосовать за пределами участка.

Описанные выше институты и механизмы призваны обеспечить: удобство избирательного процесса для граждан; уверенность избирателей в надлежащей организации голосования и подсчете голосов; доступ к избирательному процессу всех желающих.

Означает ли это, что в Великобритании нет проблем, связанных с организацией и проведением выборов? Вовсе нет.

К примеру, одним из самых больших вызовов во время июньского референдума стал резкий рост регистрации избирателей, увеличилось количество заявок на голосование по почте и голосование через своего представителя. Это было связано с повышенным интересом граждан к участию в предстоящем плебисците. Проблемой также было появление на участках незарегистрированных избирателей.

Еще одним вызовом для системы избирательной администрации в некоторых регионах Соединенного Королевства стало совпадение по времени кампании по Brexit и местных выборов, которые состоялись в начале мая. В таких случаях высшие уровни избирательной администрации были параллельно задействованы и в подготовке референдума, и в организации местных избирательных процессов.

Перед референдумом по Brexit местным властям рекомендовалось развести по времени референдум и любые другие местные выборы, назначенные на тот же день.

Ведь в случае одновременного проведения нескольких выборов, согласно британским законам, необходимо было бы формировать параллельную систему избирательных комиссий. В частности, чтобы избежать возможного взаимного влияния нескольких избирательных решений на поведение избирателя.

А это бы распылило имеющиеся ресурсы и могло бы повлиять на качество организации референдума.

Как следствие, система администрирования выборов оказалась готовой справиться с указанными вызовами. Об уровне удовлетворенности тем, как работает система администрирования выборов в Британии, свидетельствует опрос членов участковых избирательных комиссий на всеобщих выборах 2015 года. 

Также приводим результаты оценки членами избирательных комиссий проблем, возникавших в день голосования.

Так, самой большой проблемой, да и то незначительной, стали очереди избирателей в течение дня голосования (5,6% тех, кто "согласился" или "полностью согласился" с существованием проблемы).      

Британский опыт свидетельствует о нескольких вещах, которые стоит учесть при реформировании системы избирательной администрации в Украине.

Во-первых, организация и проведение избирательных процессов должны тщательно планироваться с учетом предыдущего опыта и ошибок. Это позволит уменьшить потенциальные риски в день голосования.

Во-вторых,

администрирование выборов должно предусматривать механизмы, которые бы позволяли оперативно решать проблемы, возникающие посреди избирательного процесса.

Это позволит проводить выборы не в режиме "форс-мажора", а в режиме обычного, обыденного процесса.

В-третьих, система избирательной администрации должна обеспечивать надлежащую и оперативную коммуникацию с другими организациями и институтами, которые участвуют в избирательном процессе или имеют к нему отношение. Это обеспечит быстрый обмен информацией как внутри системы, так и за ее пределами.

Все эти элементы, конвертированные в конкретные действующие механизмы, повышают уровень доверия к избирательным процедурам и, тем самым, к результатам выборов.

К сожалению, большинство из этих элементов отсутствуют в украинской системе администрирования выборов или, формально присутствуя, не выполняют своих функций эффективно.

Именно этим и можно объяснить уровень доверия к результатам выборов в Украине и Британии. 

Автор: Назар Бойко,

руководитель мониторингово-аналитической группы "ЦИФРА"

Статья подготовлена VoxUkraine для "Европейской правды"

Автор выражает благодарность Tanya Burch (Councillor for Ordsall, UK), Neil Watts (Electoral Services Manager, Salford City Council, UK) за помощь в подготовке статьи, а также Toby James (University of East Anglia, UK) за разрешение использовать результаты исследований.