Ростислав Аверчук, VoxUkraine, для Европейской правды
17 октября 2016 года депутаты Верховной Рады приняли решение повысить собственные зарплаты примерно вдвое, до более чем 36 тыс. грн за месяц.
Учитывая затяжной экономический кризис и низкий уровень доверия к власти, такое решение вызвало значительную критику. И это лишь один эпизод затяжной дискуссии о том, какой должна быть справедливая оплата труда политиков и чиновников.
Стоит рассмотреть влияние оплаты труда политиков, в том числе депутатов, на их эффективность. Ведь основным критерием определения вознаграждения политиков должна быть их способность и желание добиваться общественно важных целей.
Зарплаты депутатов в других странах Европы
При обсуждении зарплат депутатов нередко рассматривают то, как их зарплаты сопоставимы со средними зарплатами населения в разных странах.
Зарплата парламентариев во всех странах ЕС превышает среднюю зарплату в экономике. Наибольшей эта разница является в Италии и Литве, где зарплата депутатов (без учета дополнительных выплат на покрытие затрат) превышает среднюю зарплату в 4,5 и 4,3 раза соответственно.
Соотношение зарплаты депутатов к средней зарплате в странах Европы
До апреля 2016 года зарплата депутатов в Украине была одной из самых низких по сравнению с общим уровнем зарплат в экономике, тогда как сейчас она примерно на среднем уровне.
Если же зарплату депутатам повысят более чем вдвое, ее соотношение со средней зарплатой будет значительно выше, чем в любой стране ЕС.
Но делать выводы только на основании сравнения со средней зарплатой в экономике не совсем правильно.
Во-первых, в большинстве стран депутатам разрешено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, тогда как в Украине депутатская зарплата является основным разрешенным доходом для парламентариев.
Стоит также сравнивать уровень зарплат депутатов с оплатой труда на других должностях с сопоставимыми требованиями к опыту и уровню квалификации.
Кроме того, показатель средней зарплаты в Украине скрывает более высокие разногласия между зарплатами в столице и регионах, чем в других странах Европы. До апреля 2016 года зарплата украинских депутатов была ниже, чем средняя зарплата в Киеве (примерно 80-90% от ее уровня), а теперь превышает ее примерно вдвое. В случае повышения соотношение будет составлять от 3,5:1 до 4:1.
Критику в значительной мере вызывает именно то, что депутаты сами определяют себе зарплату. Интересно, что
парламентарии самостоятельно принимают решение относительно размера своей зарплаты в 17 из 27 парламентов ЕС. Однако в десяти из этих стран депутаты ограничены определенными показателями.
Например, в Германии зарплата депутатов привязана к зарплате государственных служащих высокого уровня, а в Болгарии не может превышать среднюю зарплату в экономике более чем втрое. В Австрии ежегодное повышение зарплат депутатов не может превышать темпов инфляции.
В тех странах, где парламентарии свободны в установлении собственной зарплаты, она выше, чем в странах, где этим занимаются другие органы власти. Однако независимые комиссии пока действуют лишь в четырех странах ЕС.
Их появление не обязательно приводит к снижению зарплаты депутатов. В Великобритании независимую комиссию создали после громкого скандала в 2009 году: оказалось, что ряд депутатов использовали государственные средства, например, для оплаты питания во время отпуска и для ремонта собственных жилищ.
Вопреки ожиданиям, комиссия не только признала справедливым тогдашний размер оплаты труда депутатов, а даже повысила его.
Вопрос зарплаты парламентариев и других политиков вызывает дискуссии во многих странах, и нет единого взгляда на то, какой ее размер был бы оптимальным.
Влияние заработной платы на эффективность труда политиков
Теоретические соображения не позволяют однозначно определить, как размер заработной платы влияет на качество и эффективность политиков.
С одной стороны, фиксированная зарплата не позволяет привлечь высококвалифицированных кандидатов, для которых альтернативная зарплата на рынке труда лучше соответствует уровню их умений. Если же зарплата депутата повышается, разрыв между ней и рыночной зарплатой снижается – и тогда за политические должности соревнуются более квалифицированные кандидаты. Кроме того, возрастает ценность политической работы, а поэтому следует ожидать, что политики будут лучше выполнять свою работу, чтобы быть переизбранным.
Однако другие исследования отмечают, что повышение зарплат может наоборот привлечь кандидатов более низкого качества или кандидатов без должной мотивации к политической работе.
Некоторые политики готовы работать за несколько меньшую зарплату, чем на рынке труда, поскольку их мотивирует именно политическая деятельность, например, возможностью сделать вклад в решение общественно важных проблем. Если же зарплаты вырастут, часть новых кандидатов будет реагировать исключительно на финансовые стимулы, что может также повлиять на соответствие их политических решений общественным целям.
Кроме того, более высокие зарплаты могут привлечь и многих неквалифицированных кандидатов, отсеять которых избирателям может быть сложно. Поэтому ответ на этот вопрос можно дать лишь эмпирическим путем.
Наиболее качественными являются исследования влияния заработной платы на эффективность работы политиков местного уровня в Бразилии и Италии. В этих странах оплата труда политиков в каждом регионе установлена законом и зависит от количества населения.
Оказалось, что в Бразилии более высокая зарплата привлекает к работе в местных советах более квалифицированных депутатов (по уровню образования и предыдущему месту работы). Депутаты местных советов с более высокой зарплатой инициируют больше решений и достигают лучшего уровня развития местной инфраструктуры.
Похожим образом, в Италии мэры с более высокой зарплатой более успешно снижали количество и улучшали эффективность местных служащих, то есть достигали приоритетных на тот момент целей.
Интересно, что, согласно исследованиям, этот результат был достигнут именно благодаря появлению политиков высшей квалификации.
Высокая зарплата привлекала кандидатов, имевших больше альтернативных возможностей в частном секторе и лучший уровень образования.
Эти результаты созвучны с другими исследованиями, которые указывают на важность отбора качественных политиков, учитывая сложность контроля за политиками (например, через выборы).
В Финляндии повышение зарплаты депутатам парламента привело к росту доли кандидатов с высшим образованием среди женщин. Авторы объясняют это тем, что именно для женщин разрыв между зарплатой депутата и оплатой на должностях высокого уровня вне парламента является меньшим. И для них рост платы депутата служит большим стимулом, чем для мужчин.
В то же время, связь между оплатой и качеством труда политиков не является постоянным и положительным. Например, в Италии профессия политика стала чрезвычайно прибыльной, что привело к вытеснению части квалифицированных и мотивированных депутатов.
В 1948-2006 гг. зарплата итальянских депутатов росла в среднем на 9,9% ежегодно, в то время как экономика - всего лишь на 3,2%.
Зарплата депутата в Италии в 1,8 раза превышает среднюю зарплату руководителей в частном секторе, но нынешние депутаты являются менее образованными, и имеют меньше привлекательных альтернатив вне парламента.
Даже среди высококвалифицированных депутатов становится все больше тех, для кого именно финансовый стимул является основным, а общественный характер труда не имеет особого значения. Это приводит к более низкой активности депутатов и частому отсутствию на рабочем месте.
Похожими являются выводы исследования в Дании, которое указывает на связь между типом личности и склонностью к коррупции.
Слишком высокая зарплата может привести к вытеснению склонных к общественной работе кандидатов более финансово мотивированными и даже менее честными.
Однако Дания является одним из самых богатых и наименее коррумпированных государств мира с высококачественной политической системой.
Более актуальными для нас могут быть результаты исследований из Мексики и Замбии. В Мексике у кандидатов на государственные должности протестировали уровень интеллекта, личностного развития и склонность к труду в государственном секторе. Оказалось, что более высокая оплата труда привлекает не только квалифицированных, но и более мотивированных к общественному труду кандидатов.
Таким образом, повышение заработной платы обычно улучшает работу политиков, в основном благодаря привлечению более качественных и мотивированных кандидатов.
Впрочем, очень высокий уровень заработной платы может приводить к вытеснению более ориентированных на общественную работу политиков теми политиками, которые реагируют прежде всего на финансовые стимулы.
Но сейчас в Украине сложно говорить о высоком уровне именно официальной оплаты труда политиков, часть из которых использует возможность получить незаконные выгоды благодаря злоупотреблению полномочиями.
Внепарламентская оплачиваемая деятельность депутатов
Если повышение зарплат депутатов, особенно столь значительное, может по различным причинам показаться нецелесообразным, частичной альтернативой может стать разрешение депутатам заниматься другой оплачиваемой или предпринимательской деятельностью.
Украинским депутатам заниматься этим пока запрещено (кроме преподавания, научной и других видов деятельности). В то же время дополнительная оплачиваемая занятость разрешена в примерно 76% парламентах мира.
В Германии такую возможность используют 88% депутатов, в Финляндии – 84%, в Нидерландах – 69%.
Обычно настороженность к такому совместительству вызвана опасением того, что депутаты будут действовать в интересах своего работодателя и/или будут иметь меньше времени на качественную работу в парламенте. Эти вопросы в настоящее время исследованы лишь частично.
Однако запрет на дополнительную оплачиваемую работу отнюдь не исключает возможности злоупотреблений депутатом своим влиянием. Ряд подобных скандалов показал, что депутаты с дополнительным местом труда злоупотребляли полномочиями не в пользу собственного работодателя.
Есть определенные свидетельства того, что разрешение на совместительство позволяет повысить качество депутатов (измеренное уровнем дохода перед избранием).
С другой стороны, дополнительная занятость действительно может негативно влиять на усилия депутатов в парламенте. Например, в Италии депутаты-совместители чаще пропускают голосования.
Однако на присутствие депутатов можно влиять другими механизмами. Например, в Германии за каждое отсутствие депутатов штрафуют на 100 евро - и никакого влияния дополнительной занятости на посещаемость депутатов нет. Лишь незначительно ниже количество групповых инициатив и выступлений с места, то есть ежедневной активности депутатов.
Кроме того, авторы исследования отмечают, что
часть высококвалифицированных кандидатов, которых привлекает в парламент возможность совместительства, особенно мотивированы общественной работой.
Активность таких депутатов значительно не снизится, поскольку политическая деятельность может приносить им отдельное мотивационное вознаграждение.
Влияние совместительства на работу депутатов также зависит от особенностей политической системы.
Так, депутаты Европарламента, которые были избраны в странах с меньшими препятствиями для баллотирования новых кандидатов, работают активнее. Если такие препятствия существуют, например, отбор политиков жестко контролируется партиями, результат обратный.
Таким образом, разрешение на другую оплачиваемую работу помогает повысить качество работы политиков, но сила этого влияния зависит от механизмов политической конкуренции.
Заключительные мысли: украинские реалии
Приведенные выше исследования в основном показывают, что более высокая оплата труда или возможность дополнительной деятельности повышает эффективность политиков в очень разных политических системах. Поэтому не следует отбрасывать необходимости высокой заработной платы политиков в Украине.
Обнародование е-деклараций государственных служащих как раз подчеркнуло необходимость обновления политических кругов в Украине, помочь которому может конкурентная оплата труда политиков и чиновников.
Конечно, само по себе повышение зарплаты никак не превратит коррумпированных политиков на честных и не заставит их работать эффективнее.
Если политик злоупотребляет правом влиять на использование миллионов гривен, его вряд ли остановит повышение зарплаты вдвое или впятеро. Речь идет прежде всего о том, что более высокая зарплата поможет отобрать на должность тех квалифицированных людей, которые заинтересованы в политической деятельности и рассматривают официальную оплату труда как основной заработок.
Ведь если депутаты готовы работать за более низкую зарплату, чем они могли бы получить где-либо в другом месте, это можно объяснить или сильным (и подкрепленным сбережениями) желанием заниматься общественно значимой деятельностью, или же желанием получить выгоду злоупотребляя полномочиями.
Стоит ли ожидать, что большинство будет работать ради общественного блага и пожертвует собственным благополучием? Более вероятным является то, что низкая оплата труда не будет беспокоить тех политиков, которые готовы использовать полномочия в собственных целях и в обмен на разнообразные выгоды.
Кроме того, некоторым депутатам может не хватить квалификации, чтобы работать эффективно. Низкая и непредсказуемая заработная плата и запрет на иную оплачиваемую деятельность отталкивает тех квалифицированных работников, которые хотят честно заниматься политической деятельностью, но не согласны отказаться от другой профессиональной деятельности или от значительно более высокого уровня оплаты труда на других должностях.
Частичной альтернативой значительному росту зарплат могло бы стать разрешение на другую оплачиваемую деятельность депутатов, что является обычной практикой в большинстве стран.
Это смогло бы привлечь более квалифицированных политиков даже без повышения государственных расходов.
Оплата труда политиков является одним из многих факторов качества государственных институтов. Поэтому последствия повышения зарплат и разрешения другой оплачиваемой деятельности депутатов могут не проявиться мгновенно.
Но следует использовать любую возможность повысить эффективность органов власти. Ведь в нынешние кризисные времена, при необходимости глубоких преобразований, становится очевидным, насколько сильно Украина нуждается в качественных политиках.
Автор: Ростислав Аверчук,
приглашенный редактор VoxUkraine,
выпускник программы "Философия, политика, экономика" Оксфордского университета (Великобритания)
Статья подготовлена VoxUkraine специально для "Европейской правды"