Якщо відмінити усі закони, ухвалені попередньою владою, бажана демократизація не настане.

Більше того – натомість матимемо хаос і нерозуміння з боку наших міжнародних партнерів.

Парадокс, але Україна вже наштовхнулась на критику ЄС, який не сприймає "революційних" змін в одній царині за рахунок нехтування іншої.

Йдеться про питання, пов’язані з дерегуляцією бізнесу і захистом прав споживачів.

Цих зауважень ми могли уникнути, якби регуляторні органи та суб’єкти законодавчої ініціативи зважили на попередження експертів Парламентської експертної групи з євроінтеграції, які "Європейська правда" публікувала ще у серпні минулого року.

Отже, тепер Україна вимушена швидко виправляти помилки, щоб не втратити довіру ЄС. Збільшуються і ризики для виходу на ринки ЄС наших експортерів, адже ми напряму порушуємо положення Угоди про асоціацію.

Цього тижня Верховна рада має розглянути декілька законопроектів щодо регуляторної політики, деякі з них термінові і дуже необхідні.

Та, на жаль, усі вони, як і попередні новели про мораторій на перевірки бізнесу, свідчать, що знову йдеться про точкові несистемні зміни, про відсутність комплексної регуляторної політики, яка відповідала би нашим проєвропейським зобов’язанням та практиці ЄС.

Нагадаємо, нині в Україні діє мораторій на перевірки підприємств, більшість контролюючих органів можуть здійснювати перевірки лише з дозволу Кабміну, за вимогою суду, за заявкою самого підприємства або ж якщо такі дії передбачені Кримінально-процесуальним кодексом України.

Беззастережний мораторій – 
порушення стандартів і норм ЄС

В Євросоюзі такого поняття, як "мораторій на перевірки", не існує.

Та проблема українського законодавства глибша. У нас немає окремих винятків щодо, наприклад, особливостей перевірок у таких чутливих сферах, як ринковий, санітарний та фітосанітарний нагляд.

До цього переліку можемо додати ще й фінансову сферу, до учасників якої існують дуже жорсткі вимоги. Нині в світі лише посилюють норми пруденційного нагляду – як у праві ЄС, так і в США. Це пов’язано з безпекою фінансових операцій.

Необхідність нагляду у багатьох сферах закріплена у зобов’язаннях України за Угодою про асоціацію. Парламентська експертна група (ПЕГ) і раніше наголошувала:

товари, вироблені "під мораторієм", не матимуть доступу на ринок ЄС, а наш споживач – не матиме європейської якості.

Так, за ст. 56 Угоди про асоціацію, Україна зобов’язується дотримуватися принципів та практик, викладених в рішеннях та регламентах ЄС, до яких належить і Регламент Європейського парламенту і Ради № 765/2008/ЄС  про вимоги до ринкового нагляду, які стосуються торгівлі продукцією.

Ця директива каже, що органи ринкового нагляду повинні мати достатні повноваження, ресурси та компетентність для отримання від виробників усієї необхідної документації; для перевірки, що виробники вжили всіх заходів усунення ризиків; у виправданих випадках мати доступ до приміщень виробника та отримання зразків для тестування, а також у надзвичайних випадках знищувати продукцію; вживати заходів щодо вилучення з обігу небезпечної продукції.

В Євросоюзі спеціальні повноваження нагляду за дотриманням харчового та кормового законодавства визначає Регламент № 882/2004. Главою ІІ  встановлюються вимоги до затвердження уповноважених органів влади, відповідальних за здійснення контрольних повноважень, серед яких і перевірки та контроль за підприємствами.

Минулого тижня на проблему звернув увагу голова представництва ЄС в Україні Ян Томбінський, який відверто заявив:

"Якщо український виробник хоче потрапити на європейський ринок, у нього є лише один сценарій дій – дотримуватись тих вимог і принципів, які діють у Європі.

І ось вони вже порушуються — адже в Україні діє мораторій на перевірку підприємств, які працюють у харчовій промисловості. А відповідно до загальноєвропейських вимог це неприпустимо, адже тоді є великий ризик потрапляння на ринок неякісної продукції, що може загрожувати життю та здоров'ю споживачів".

Важлива також юридична колізія, на яку Томбінський звернув увагу. За роз'ясненням Мін'юсту та Мінекономрозвитку, мораторій не діє і стосується лише податкової складової, а Державна регуляторна служба стверджує, що мораторій діє.

Непорозуміння часто залишає простір для трактування закону так, як хочеться. А це створює простір для зловживань.

Насправді й до заяви Яна Томбінського українська сторона зрозуміла, що погарячкувала, і почала виправляти помилки – вносити окремі законопроекти, які мали би виправити ситуацію.

Та доки немає загальної логіки та системності процесу дерегуляції, ми і далі будемо наражатися на критику партнерів у ЄС.

Під кожного регулятора – 
окремий виняток з мораторію?

Найпростішим шляхом пішли автори законопроекту № 2300а, внесеного на розгляд цього тижня.

Вони посилаються на закони, що встановлюють мораторій на перевірки підприємств у 2015-2016 роках. І нагадують, що Меморандум про взаєморозуміння між Україною та МВФ передбачає необхідність скасування дії мораторію на контроль за діяльністю учасників фондового ринку з боку Нацкомісії з цінних паперів та фондового ринку. Законопроект пропонує скасувати дію мораторію щодо цього одного регулятора.

До другого читання внесено інший законопроект "Про особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 3153, в якому вже підтверджується, що радикальне обмеження перевірок мало негативні наслідки як для суспільства, так і для держави.

Автори відзначають суттєве збільшення кількості звернень громадян про порушення законодавства у сфері захисту прав споживачів і наголошують, що відбулося порушення конституційних норм та Директив ЄС, а також нагадують про негативну реакцію ЄС та виникнення ризику обмеження експорту вітчизняної продукції на зовнішні ринки.

Законопроект пропонує новий механізм введення обмежень на дії контролюючих органів, який гарантує державний захист в випадку порушення конституційних прав громадян, відповідність вимогам ЄС, створення можливості громадського контролю, оперативного реагування на порушення законодавства.

Законопроект № 1265 "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо посилення відповідальності посадових осіб контролюючих органів" також пропонує точкове вирішення питання у відносинах між бізнесом і контролюючими органами.

Передбачається внесення змін до статті 21 Податкового кодексу, відповідно до яких шкода, завдана незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових осіб контролюючих органів, відшкодовується державою незалежно від вини цих посадових осіб. А держава після відшкодування шкоди має право зворотної вимоги до посадовців в розмірі виплаченого відшкодування.

Хаотичні зміни у системі ліцензування

Ще один фактор, який свідчить про несистемність підходу законодавців - наявність декількох законопроектів, що вносять окремі перетворення в один і той самий закон.

Наприклад, цього тижня на розгляд винесено декілька законопроектів, що пропонують зміни до закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Зокрема, законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо зменшення адміністративного навантаження на суб’єктів господарювання" № 3136.

Він, серед іншого, пропонує "усунути необґрунтовані адміністративні бар’єри, зумовлені тим, що суб’єкту господарювання навіть із несуттєвих підстав, пов’язаних із технічними недоліками (недостовірністю даних) у поданих документах, допущених ним неумисно, може бути відмовлено у видачі ліцензії або анульовано ліцензію".

Крім того, знову вносяться два законопроекти, до яких також вже були висловлені зауваження ПЕГ щодо невідповідності праву ЄС.

Один з них пропонує удосконалити сферу ліцензування фінансової діяльності – йдеться про законопроект №3739 "Про внесення змін до деяких законів України щодо врегулювання особливостей ліцензування господарської діяльності з надання фінансових послуг".

Ми вже зазначали, що цей документ хоча й містить прогресивні норми, але в окремих положеннях не відповідає ст. 2 Директиви 2002/92/ЄС та не цілком враховує Директиву 2002/83/ЄС.

Інший документ стосується ліцензій на освітню діяльність - №3870 "Про внесення змін до закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (щодо забезпечення ефективного функціонування системи ліцензування)", про який також ми вже писали.

Нагадаємо, що, на переконання парламентських експертів, норми законопроекту №3870 про ліцензування освітньої діяльності ризикують залишитись декларативними, якщо їх не узгодити з іншими законодавчими актами.

Звичайно, потрібно спрощувати умови ведення бізнесу в Україні, зменшувати адміністративний тиск. Але – не порушуючи наші зобов’язання в рамках асоціації та  керуючись принципами ЄС.

Експерти ПЕГ вважають, що варто  реалізувати усталені європейські практики зменшення адміністративного тиску, описані в Акті з питань малого бізнесу для ЄС.

Це – запровадження "електронного уряду" та принципу "єдиного вікна"; заснування контактного офісу, до якого можна надавати інформацію стосовно правил та процедур, що перешкоджають діяльності бізнесу; покращення доступу малих та середніх підприємств до патентів та товарних знаків; забезпечення використання електронних підписів та електронної ідентифікації тощо.

А у питаннях дерегуляції ще потрібна комплексна програму дій з поетапними логічними змінами і відновленням балансу інтересів, який дозволить лібералізувати ведення бізнесу, захистити інтереси споживачів товарів та послуг, провадити новації у чіткій відповідності з нормами і практиками ЄС та українськими зобов’язаннями, зафіксованими в Угоді про асоціацію.

Телекомунікації та дотримання процедур

На розгляд сесії цього тижня внесено доволі дискусійний документ, який вже викликав неоднозначну реакцію низки відомств, а також Інтернет асоціації України та Комісії з питань науки та ІТ.

Йдеться про проект закону України "Про електронні комунікації" за № 3549-1.

Є суттєві застереження щодо процедури проходження реформи у цій сфері. Є доручення уряду до квітня ц.р. розробити дорожню карту наближення законодавства України у сфері телекомунікацій до європейського.

Тому логічно було би вже на підставі цього документу, з урахуванням усіх норм, що діють в ЄС, змінювати законодавчу базу.

Додаток XVII-3 до Розділу IV Угоди про асоціацію зобов’язує Україну здійснити імплементацію низки актів Євросоюзу, що встановлюють спільні рамки на ринку надання електронних комунікаційних послуг.

Але законопроект №3549-1 не враховує значного обсягу норм актів ЄС, а запропонована ним концепція регулювання відрізняється від підходів, що діють в Євросоюзі.

Основні недоліки – слабкі, порівняно з ЄС, гарантії захисту прав споживачів електронних комунікаційних послуг, недостатні гарантії ефективного державного регулювання та забезпечення справедливої конкуренції.

Серед окреслених Угодою про асоціацію документів у цій сфері засадничим є Рамкова директива 2002/21/ЄС про спільні правові рамки у сфері електронних комунікаційних мереж та послуг.

Директива закріплює визначення понять "споживач", "користувач", "кінцевий користувач" електронних комунікаційних послуг. Законопроектом передбачено лише визначення поняття "споживач", проте, його зміст не відповідає Директиві.

Згідно з Директивою, споживачем електронних комунікаційних послуг може бути лише фізична особа, а законопроект визначає споживачем як фізичну, так і юридичну особу та не виключає можливості споживання послуги у комерційних цілях.

Визначене поняття "універсальна послуга" не відповідає Директиві, оскільки не містить такої ознаки, як постачання користувачам за доступною ціною. Передбачається державне регулювання тарифів на універсальні послуги, проте не встановлюється аналогічних як у Директиві 2002/22/ЄС вимог щодо забезпечення прозорості та доступності тарифів.

Законопроект не запроваджує ефективного механізму оскарження рішень Національного регуляторного органу відповідно до засад, регламентованих статтею 4 Директиви 2002/21/ЄС, і не гарантує належного розмежування компетенції та механізму взаємодії Національного регуляторного органу та інших органів регулювання, повноваження яких пов’язані з діяльністю у сфері електронних комунікацій.

Передбачається надання державної підтримки на розвиток вітчизняного виробництва технічних засобів електронних комунікацій, можливість інвестування за рахунок державних ресурсів (ст.ст. 6 та 39). Проте підтримка національного виробника в ЄС обмежена правилами, які регулюють надання державної допомоги. Отже, пропоновані новели створюють ризик порушення конкуренції у торгівельних відносинах з ЄС. Законопроект потребує суттєвого доопрацювання.

У разі неналежного врахування вимог актів ЄС зобов’язання України за Угодою про асоціацію в частині створення зони вільної торгівлі залишаться невиконаними.

* * * * *

Підсумовуючи наведені факти,

бачимо чітку тенденцію: в Україні немає логічної стратегії реформування регуляторної політики як в окремих галузях, так і загалом. Часом немає навіть логіки ухвалення  рішень, в тому числі й щодо хронології певних змін.

Доки така ситуація існує, ми стикатимемося з проблемою внесення суперечливих законодавчих змін, які згодом доведеться похапцем відміняти.

І чомусь ми завжди чекаємо, що на такі невідповідності нам вкажуть наші європейські партнери.

Автор: Остап Семерак,

перший заступник голови комітету Верховної ради з питань європейської інтеграції

Текст підготовлений за участю колективу експертів Парламентської експертної групи

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора