Украинский законодатель взялся за доброе дело – приблизить к европейским нормам отечественное законодательство в сфере налогообложения табачных изделий. Тема табачных акцизов, очевидно, очень актуальна, поскольку в парламенте зарегистрировано пять законопроектов, касающихся этого вопроса.

Так, еще в мае этого года были поданы две законодательные инициативы: правительственный законопроект №4619 и депутатский №4619-1.

Авторы правительственного документа прямо говорят, что в Украине акцизный налог на сигареты в шесть раз меньше европейского и его надо увеличивать, при этом сосредотачиваются на повышении только адвалорной ставки акцизного налога. Законопроект 4619-1 предлагает повысить только специфическую ставку на 12%, то же самое предлагает правительственный законопроект №5044, поданный в парламент уже в августе.

Но не проходит и месяца, как правительство подает еще один законопроект (регистрационный номер 5132), в этом сентябрьском предложении – повышение специфической ставки и минимального акциза на сигареты уже на 30%, а адвалорной ставки – до 15%.

И снова целью заявлена "адаптация к нормам европейского законодательства".

Аналогичным образом предлагает увеличить ставки акцизов и еще один правительственный законопроект, разработанный в рамках налоговой реформы, который был представлен и одобрен на заседании Кабинета министров.

Уже запутались? Попробуем разобраться, что говорит европейское законодательство о табачных акцизах.

Основные требования к табачным акцизам в ЕС установлены Директивой 2011/64/ЕС о структуре и ставках акцизов, применяемых к этим изделиям. Статья 10 Директивы устанавливает, что начиная с 1 января 2014 года, минимальная акцизная нагрузка в ЕС составляет не менее 90 евро за тысячу штук сигарет и не менее 60% от средневзвешенной розничной цены сигарет.

Сейчас в Украине минимальный акциз на сигареты установлен на уровне 425,75 грн за тысячу штук, что по курсу составляет меньше 15 евро. Так что акцизам есть куда расти.

Украина – не первая страна, которая обязалась постепенно увеличивать ставки акцизов до европейских. Такие же обязательства взяли на себя страны, которые вступали в ЕС в 2004–2013 годах (Венгрия, Польша, Словакия, Румыния, Болгария, Эстония, Литва, Латвия и другие). Все они согласовывали переходные периоды для повышения акцизов – от 12 до 15 лет.

По данным Европейской комиссии, по состоянию на начало этого года некоторые страны ЕС (Литва, Болгария и Венгрия) до сих пор не достигли уровня акциза в 90 евро за тысячу штук (статья 10 Директивы позволяет им сделать это до 1 января 2017 года).

Наша страна в отношениях с ЕС также имеет четкую формулу действий по этому вопросу: приложением к ХХVIII Соглашения об ассоциации предусмотрено, что гармонизация ставок табачных акцизов должна осуществляться согласно графику, который устанавливается Советом ассоциации.

Но такой график до сих пор не согласован, и неизвестно, какую работу в этом направлении проводит  украинское правительство. А потому ссылаться на обязательства перед ЕС при повышении акцизов как минимум преждевременно.

Если учитывать практику новых стран-членов ЕС, то мы должны также выстроить процесс по определенной логике: на уровне Совета ассоциации должен быть согласован такой график повышения табачных акцизов, который предусматривал бы соответствующие переходные периоды с учетом и европейского опыта, и "ограничений регионального контекста" (статья 352 Соглашения об ассоциации), то есть надо принимать во внимание и экономическое положение.

Повышение специфической ставки и минимального акцизного обязательства на сигареты на 20% ежегодно позволит достичь ставки в 90 евро уже за 10 лет.

Однако последняя инициатива правительства повысить минимальный акциз сразу на 30%, очевидно, не связана с гармонизацией ставок, потому что

таких неотложных обязательств перед ЕС нет, зато есть чисто украинская политика "латания дыр" в бюджете за счет традиционного увеличения налогов на "вредные" продукты.

Так выглядит ситуация со специфическими ставками.

Адвалорная ставка (в отличие от специфической, которая уплачивается в фиксированной сумме за тысячу штук сигарет независимо от их стоимости) платится в зависимости от розничной стоимости пачки сигарет. Причем акцизы по адвалорным ставкам фактически платятся только с дорогих сигарет (и чем дороже марка, тем больше размер акциза), а с дешевых взимается лишь минимальное акцизное обязательство (такие уже "хитрости" акцизной системы).

В пояснительной записке к правительственному законопроекту №4619 необходимость увеличения именно адвалорной ставки акцизного налога обосновывается обязательствами Украины, предусмотренными Соглашением об ассоциации, необходимостью гармонизации налоговой политики с требованиями европейского законодательства.

В то же время повышение адвалорной ставки для увеличения поступлений за счет "состоятельных людей" не является предметом европейских стандартов. В частности, директива 2011/64/ЕС о структуре и ставках акцизов в Евросоюзе не содержит требований к уровню налоговой нагрузки отдельно на "дорогие" и "дешевые" сигареты.

При этом Директива устанавливает нормы общей акцизной нагрузки, применяемые к средневзвешенной цене сигарет (weighted average price), под которой понимается розничная стоимость всех сигарет, которые были реализованы в течение года, деленная на количество таких сигарет (статьи 8, 10 Директивой 2011/64/ЕС).

То есть с точки зрения европейского права не имеет значения, какие ставки акцизов применяются к сигаретам низкого или высокого ценового уровня – главное, чтобы акцизная нагрузка рассчитывалось, исходя из средневзвешенной розничной цены.

Предложенное правительством повышение адвалорной ставки акцизного налога со ссылкой на европейский опыт вызывает как минимум недоумение.

На сегодня страны-члены ЕС самостоятельно определяют уровень адвалорной ставки, и, как следствие, в ЕС она колеблется от 1% в Дании до 51% в Испании. При этом еще в 2008 году Европейская комиссия обращала внимание на то, что адвалорные ставки фактически стимулируют продажу дешевых сигарет (по которым, напомним, адвалор минимален или вообще не платится).

Возможно, именно поэтому за последние пять лет 19 стран ЕС снизили адвалорную ставку акциза на сигареты (некоторые, например Дания, радикально: с 21,65% до 1%).

Соглашение об ассоциации не предусматривает обязанности для Украины увеличивать адвалорную ставку акцизного налога на табачные изделия, да и практика в ЕС иная.

Поэтому ссылки авторов правительственных законопроектов на обязательства Украины перед ЕС, как минимум, некорректны.

Отдельный вопрос касается дефиниций. Например, статья 2 Директивы различает следующие виды табачных изделий: (а) сигареты; (b) сигары и сигариллы; (с) табак для курения (мелко нарезанный табак для скручивания сигарет; другой табак для курения).

В отличие от европейского подхода, украинский законодатель (причем это касается всех табачных законопроектов) предлагает следующие определения: сигареты с фильтром или без фильтра, папиросы, сигары, сигариллы, а также трубочный, нюхательный, сосательный, жевательный табак, махорка и другие изделия из табака или его заменителей для курения, нюханья, сосания или жевания.

Так что на уровне определений авторы законопроектов руководствовались терминами, прописанными в Налоговом кодексе Украины, а не положениями права ЕС. Различия в определениях видов табачных изделий усложняют ситуацию: национальным законодательством предусматривается определенная ставка на сигареты и папиросы, но разница между этими видами не определяется, тогда как в Директиве отсутствует такое определение, как папироса.

Таким образом, все упомянутые законопроекты не согласуются с Директивой 2011/64/ЕС в вопросах терминологии.

Статья 2 этой Директивы, которой предусмотрено четкое определение табачных изделий, а также статьи 3 и 4, определяющие различия и характеристики табачных изделий, являются именно теми положениями, к которым нужно приблизить законодательство Украины за два года – это требование содержится в Соглашении об ассоциации. Ведь только на основании общей терминологии можно унифицировать другие нормы права, и это аксиома, вне зависимости от того, идет ли речь о производстве табака или о любой другой деятельности.

Так к чему же стремились разработчики законопроектов, которые не заметили главного?

Означает ли такая ситуация, что правительство не может повышать акцизы? Нет, конечно. Как в анекдоте: "И вы, дед, как и ваш сосед, говорите всем, что вы тоже можете"...

А уже Совету ассоциации когда-нибудь все объясним, тем более, что у нас же есть папиросы, а не только сигареты, так что всегда остается поле для оправданий.

Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения автора