Два года назад, если надо было приводить пример успешной реформы в сотрудничестве с Западом, Киев обычно вспоминал о создании НАБУ. С тех пор изменилось многое – в том числе "образцовая реформа". Сейчас на эту роль больше всего подходит децентрализация. Или, если говорить шире – административно-территориальная реформа.

Вот только мало кто возьмется назвать эту реформу завершенной. Объединение громад и передача им полномочий и финансов – это, конечно, важные шаги, но только первые.

Чтобы узнать о следующих, "Европейская правда" встретилась с украинским вице-премьером Геннадием Зубко и специальным посланником правительства Германии Георгом Мильбрадтом. Разговор оправдал все ожидания.

Вице-премьер впервые публично признал, что когда-нибудь придется переходить к "принудительному" объединению громад.

Среди претендентов на это – громады Киевщины, которые, держась за дорогую землю, избегают участия в реформе. Особое внимание уделили громадам нацменьшинств на Закарпатье, здесь есть конкретные советы от западных партнеров. Еще одна новость – замороженная из-за "особого статуса ОРДЛО" конституционная реформа может получить новое дыхание.

Но ближайшие планы – принятие 17 законопроектов, которые уже поданы в парламент. Об этом и другом – в интервью Георга Мильбрадта и Геннадия Зубко ЕвроПравде.

"Я не покупаю кота в мешке"

– В чем заключается роль спецпосланника правительства Германии по вопросам децентрализации?

– Геннадий Зубко: Идея о таком назначении возникла год назад, во время визита президента Порошенко к канцлеру Меркель. Тогда среди прочего звучал вопрос: почему в немецком правительстве так мало знают о наших реформах?

Так возникла эта должность, которая одновременно улучшила и коммуникацию, и влияние Европы на внедрение этой реформы. Ведь в вопросе децентрализации у Германии есть особый опыт: она провела объединение с землями, которые долгое время жили при советской системе управления.

– Георг Мильбрадт: Эта реформа стратегически важна, поскольку она меняет менталитет. Ранее в Украине – и при царе, и при Союзе – страной руководили по принципу "сверху вниз". Сейчас выстраивается система "снизу вверх", когда люди начинают брать на себя ответственность за свою жизнь. Это вызывает ощущение, что именно вы, граждане, и есть страна.

А свою роль я вижу в том, чтобы общаться с различными группами, найти с ними компромисс, и чтобы на основе этого компромисса Верховная рада приняла необходимые законы. Потому что децентрализация должна быть не только правительственной реформой, а проектом всей Украины.

Нужно полностью изменить структуру, систему управления на местном уровне, а для этого необходимы законодательные изменения. Я хочу подчеркнуть, что время очень ограничено.

У вас есть "окно возможностей" в шесть-семь месяцев.

Уже осенью начинается президентская избирательная кампания, когда Рада не будет принимать такое большое количество решений. В 2019 году – парламентские выборы, затем, в 2020-м – местные. И если изменения не будут утверждены сейчас, то мы откладываем реформу минимум до 2021-2022 года.

– Вы говорите о поддержке 17 законопроектов. Вы их все анализировали или просто доверяете украинскому правительству?

– Г.М.: Конечно же, я не покупаю кота в мешке, я ознакомился с каждым из этих проектов. Я действительно знаю, о чем идет речь – мы вместе с украинскими юристами их проработали.

– Г.З.: Подтверждаю: не просто анализировали, но и дискутировали с нами по каждому проекту.

Тут і далее - фото Дмитрия Ларина

– Какие законопроекты являются ключевыми, приоритетными?

– Г.М.: Я ждал такого вопроса, поэтому мы составили список, в котором законопроекты отсортированы по приоритетности (таблицу, предоставленную спецпосланником, можно посмотреть по ссылке).

Первая группа – это проекты, которые делают проще саму процедуру объединения громад, снимая задержки этого процесса на разных уровнях.

Вторая группа – законопроекты, которые дают новые стимулы для объединения громад. Нужна "морковка", которая будет стимулировать людей к объединению. Я вижу три возможных стимула. Первое – это деньги, то есть финансовая привлекательность местной громады, и здесь в Украине уже многое сделано. Второе – это планирование территории. И третье – создание собственной администрации.

И последняя, ​​третья группа законопроектов – переход реформы на более высокий уровень, на уровень районов.

Основная сложность реформы децентрализации – в том, что нужно изменить очень много законов. В отличие, например, от реформы образования или здравоохранения, когда все законы принимались одним пакетом, нужно сделать очень много мелких шагов, хотя и связанных друг с другом.

– Вы уже упомянули о приближении выборов. Но по украинской политической традиции у нас кампания фактически уже началась. Реалистично ли рассчитывать, что весь этот список законов будет принят?

– Г.М.: Избирательная кампания в Украине не очень отличается от тех, что проводятся в Германии или в других европейских странах. Но все равно, сейчас – самое время этим заниматься.

Вы видите у вице-премьера Зубко карту Украины с отмеченными на ней объединенными громадами. И вы видите, что на этой карте очень много белых пятен, где громады не объединяются.

Таких пятен там быть не должно, и именно в этом состоит наша цель.

– Г.З.: Мы хотим ускорить процесс объединения, и для этого предлагаем возможность добровольного присоединения для городов областного значения без проведения внеочередных выборов. Предлагаем новые полномочия, другие возможности.

А следующие местные выборы в 2020 году будут проходить уже в объединенных громадах, и борьба будет идти за реальные, а не просто виртуальные полномочия, включая земельные полномочия и планирование территории.

Это добавит мотивации людям, проживающим в регионах, но пока не видят смысла участвовать в политическом процессе.

Кроме того, мы стараемся избежать политического влияния на процесс объединения громад, и для этого нужно пройти этот процесс как можно скорее.

"Придется заставлять тех, кто не захочет"

– Украина проводит исключительно добровольное слияние громад. Вы верите, что возможно объединить все громады только через добровольный процесс?

– Г.М.: Есть разные подходы в разных европейских странах. Польша просто взяла свою карту и в один момент изменила всю структуру, создав поветы и воеводства. Это не было добровольным процессом.

Другой пример – бывшая ГДР. Там мы дали людям определенное время для добровольного объединения, поскольку хотели, чтобы эта реформа была принята населением. Мы считали, что невозможно осуществлять реформу, которая встречает у людей сопротивление, поэтому стремились создать стимул, предложить им "морковку", прежде чем показывать "палку".

Конечно же, не получится достичь 100%, закрыть все "белые пятна" на карте.

Но важно свести количество таких проблемных мест к минимуму.

Если на карте их останется 5% или 10%, то не будет большой сложностью "одним махом" завершить эту реформу. Но если "белых пятен" на карте будет 50% – мы столкнемся с сопротивлением населения, и реформа не будет иметь успеха. Не получится насаживать ее "сверху", как в советские времена.

– Многие европейские страны пытались провести добровольное объединение, и ни одна не достигла даже 80% без перехода на "добровольно-принудительную" основу.

– Г.М.: Да, в некоторых странах затем изменили подход и с определенного этапа законодательно заставляли громады объединяться. Это правильно, потому что в перспективе у вас не может "двух классов" громад, то есть и тех, которые существуют на основе старого права, и тех, для которых законодательство изменилось.

Так что в переходном периоде сугубо добровольный подход возможен, но когда-нибудь вы должны будете создать новую карту Украины.

– И для этого придется заставлять тех, кто не захочет?

– Г.М.: Да, хотя это мое личное видение. Я это говорю по собственному опыту.

Хотя я считаю, что достичь 80-90% на добровольной основе – это реальная задача. Если достичь какой-то критической массы объединенных громад, это будет влиять на мнение тех громад, которые еще не объединились, это будет их убеждать.

– Г.З.: Я очень ценю то, как осторожно высказывается по этому вопросу господин Мильбрадт. Дело в том, что это должно быть внутренним решением Украины. Чтобы ни у кого не было оснований сказать, мол, нам извне навязали, что когда-нибудь мы придем к административному решению. И я предпочитаю здесь употреблять именно слово "административно", а не "принудительно".

– Но вы все же признаете, что когда-нибудь придется проводить "административное" объединение?

– Г.З.: Обязательно! Именно поэтому мы третий год подряд делаем все, чтобы упростить процесс добровольного объединения и предоставить дополнительные полномочия, которые усиливают громады, решившие объединиться. Мы используем все инструменты, чтобы этот процесс прошел добровольно.

Но когда мы будем чувствовать, что процесс тормозится либо из-за влияния политических групп, либо из-за отсутствия лидера, который взял бы на себя процесс объединения, либо просто из-за нежелания местного лидера идти на объединение –

когда мы увидим, что проблема в этом, то будем переходить к административному решению.

Но сейчас важен именно добровольный процесс.

У Украины уже был негативный опыт, когда пытались принять решение административно, не предоставив при этом полномочий, не передав на места ресурсы. Наша идея – в том, чтобы люди начали спрашивать местные власти: "Почему в соседней громаде мы видим изменения, а мы до сих пор ничего не сделали?".

Так что этот год очень важен, чтобы использовать все шансы, дав и "морковку", и возможности, и инструменты.

– Сейчас – "морковку", а потом придется и "палку" показать?

– Г.З.: Так и будет. Процесс не может быть бесконечным.

К местным выборам 2020 года мы бы хотели подойти с максимальным количеством объединенных громад. Вопрос лишь в том, когда придется принудительно объединять те громады, которые остались – после 2020 года или перед 2020-м. Потому что не может быть такого, чтобы у одной громады были  ресурсы, полномочия и ответственность, а соседняя с ней оставалась на содержании райгосадминистрации.

"Никто не будет ждать доброй воли Киевской области,
будем действовать административно"

– Одно из "белых пятен", где вообще нет объединений – вокруг столицы.

– Г.З.: Да, Киевская область – особенная. Закарпатская область тоже имеет свои особенности, да и Бессарабия.

– Учитывая, какая дорогая земля вокруг Киева, у меня есть очень большие сомнения, что существует та "морковка", которая позволила бы достичь здесь высокого процента объединений.

– Г.З.: Не только дорогая земля, но и инфраструктура, которая приносит дополнительные налоги. Сельские председатели на Киевщине получают акцизный сбор от топлива и подакцизных товаров, который позволяет им иметь нормальный доход, но не брать на себя ответственность за социальную инфраструктуру – школу, амбулаторию или больницу.

Мы буквально по одной-две громады вытягиваем, чтобы они объединились. Это непростой процесс, и такие же непростые процессы происходят в Киевском областном совете, который даже не утвердил перспективный план объединения.

Но я воспользуюсь случаем, чтобы предупредить: мы не будем с этим считаться. Никто не будет ждать, пока на Киевщине останется 10% "белых пятен", мы будем переходить к административному объединению.

Интервью с вице-премьером Зубко и спецпосланником правительства Германии Мильбрадтом проходило в помещении, где расположены офисы "Украинской правды", "Европейской правды" и ряда общественных организаций

– Г.М.: Отдельная проблема – это громады вокруг крупных городов, имеющие достаточно денег и не стремящиеся к объединению.

Это словно люди, которые заскакивают на подножку автобуса и не платят за проезд.

Они "едут в автобусе", то есть пользуются инфраструктурой, не уплатив за проезд.

– А в чем особенность Закарпатья?

– Г.З.: Перспективный план Закарпатской области тоже не утвержден. Между тем на Закарпатье есть громады, которые хотят объединиться, и правительство принимает решение об их объединении и утверждении этих громад способными.

Но там есть определенные особенности, обусловленные наличием этнических меньшинств, которые пытаются сформировать громады по национальному признаку.

– У вас есть какие-то возражения против этого?

– Г.З.: Нет. Тут я придерживаюсь принципа добровольности. Да, Закарпатская обладминистрация специфична. Процесс здесь, возможно, будет более затяжным, но мы его понимаем больше, чем Киевскую область, где и этого не происходит.

– Г.М.: У меня есть что добавить по Закарпатья, ведь в парламенте Саксонии я был представителем такого этнического меньшинства, как лужицкие сербы (западнославянская народность, компактно проживающая в двух землях Восточной Германии. – ЕП).

Конечно, в ходе такой реформы нужно учитывать интересы этнических групп. Иногда для этого можно даже закрыть глаза на общие правила объединения и сделать исключение, чтобы оставить в составе громады только те поселения, где это меньшинство составляет "этническое большинство".

Именно так было в Саксонии: мы сделали исключение для размера сербских общин. Они не намного меньше немецких. Мы не стали менять структуры их общин, хотя по общим правилам должны были бы укрупнить их, объединив с немецкими общинами.

Благодаря тому, что мы сделали для них исключение, сербы остались в этих общинах этническим большинством.

"Сепаратизм возникает на уровне области"

– Стоит ли Украине укрупнять также районы и области?

– Г.М.: Если мы делаем эти громады крупными и мощными, то это влияет и на следующий уровень – на уровень районов. Поэтому уже сейчас нужно думать, какие мы будем делать следующие шаги на районном уровне.

Особенностью структуры и Украины, и России, и Восточной Германии был принцип "разделяй и управляй". Исходили из того, что чем меньше субъекты, тем проще ими управлять. Но если вы сделаете громады больше, то логично сделать больше и районы. Потому что если у вас будет 1000 громад и 490 районов, то это как-то не очень стыкуется.

– А области тоже следует укрупнить?

– Г.М.: А вот если нынешние области сохранятся – это не будет проблемой, в том числе по политическим причинам.

– Г.З.: Я готов объяснить, почему может измениться количество районов, но не нужно менять число  областей.

Если в громаду передается управление всем – образованием, здравоохранением, услугами и т.д., – то на уровне района остается только то, что касается сотрудничества громад. Например, районная больница, которая нужна всем, или дороги между громадами. Тот огромный административный ресурс, который сейчас есть на районном уровне, становится лишним, он просто будет дублировать работу громад. Поэтому наше видение – должно происходить также укрупнение районов.

Но областной уровень – это другая история.

Если мы увеличиваем области, то это может влиять на сепаратистские настроения.

Ведь сепаратизм возникает на уровне области, но никогда не появляется на уровне громады, даже сильной.

Поэтому ту структуру областей, которая определена Конституцией, стоит оставить. Это то, что строит фундамент целостности Украины.

Вместо этого необходимо пересмотреть полномочия областей. Это то, что предусмотрено изменениями в Конституцию – должен работать областной или районный совет, у которого есть исполком, а практический надзор за законностью со стороны государства при этом будет осуществлять префект.

– Вот только изменения в Конституцию, которые внедряют префектов, остаются заблокированными. И в нынешнем виде, похоже, будут заблокированы надолго, если не навсегда.

– Г.З.: Я думаю, нет. Изменения в Конституцию блокировались из-за одного вопроса – особого статуса (оккупированной части Донецкой и Луганской областей. – ЕП). Сейчас, когда принят закон о деоккупации, это требование изменилось. В этом законе лучше изложено, что можно сделать для этой территории.

– То есть вы планируете оживить изменения в Конституцию?

– Г.З.: Не уверен, нужно ли поднимать этот вопрос прямо сейчас, потому что для изменения Конституции нужны две сессии, а мы уже подходим к избирательной кампании.

Децентрализация – вещь практичная и экспертная. Но когда к ней присоединяются политики, мы получаем то, что мы видели при внесении изменений в Конституцию 31 августа 2015 года.

– Правильно ли я понял, что изменения в Конституцию по децентрализации могут быть предложены без нормы об особом статусе Донбасса?

– Г.З.: Думаю, что после принятия так называемого "закона о деоккупации" этот вариант можно обсуждать, чтобы не связывать изменение модели управления государством с проблемами, которые возникают на временно оккупированных территориях.

Но, к сожалению, правительство здесь не имеет законодательной конституционной инициативы, поэтому решение будет не за нами.

– А военно-гражданские администрации следует сохранить?

– Г.М.: Этот вопрос должны решать в Министерстве обороны. Но я подчеркну, что даже в Донецкой и Луганской областях мы видим объединение громад – конечно, на контролируемой Украиной территории.

Это пример того, как можно косвенно влиять на оккупированные территории. Контролируемая правительством территория должна стать образцом, и тогда у Украины есть шанс выйти из этого конфликта успешной.

Кстати, успех, которого достигнет Украина, будет влиять не только на оккупированные территории, но и на Россию.

Интервью взял Сергей Сидоренко,

редактор "Европейской правды"