Останнім часом в Україні все частіше лунають заклики переймати досвід розвинених країн, зокрема Швейцарії. Неодноразово лунали заклики повчитися у Швейцарії будувати продуктивні відносини з Європейським Союзом, адже знаходячись у центрі Європи географічно, конфедерація примудряється не бути членом спільноти.

Та чи так все безхмарно у стосунках швейцарців і європейців? Нещодавно між ними пробігла чорна кішка через ініціативу нейтральної країни з обмеження імміграції. А це може призвести до великих проблем не лише для "маленьких" мігрантів.

Друзі і партнери?

Не будучи членом ЄС, Швейцарія є частиною Європи з політичної, культурної та особливо - з економічної точки зору. Європейський Союз є найважливішим торговельним партнером Швейцарії (78% швейцарського імпорту та 57% експорту з конфедерації). З іншого боку, для ЄС Швейцарія є третім за обсягом торгівлі партнером та поступається лише США та Китаю. 

Нинішні економічні відносини між Швейцарією та Європою започаткувала ще Угода про вільну торгівлю 1972 року. У 1992 р. Швейцарія була за крок від вступу до ЄС: разом із партнерами по Європейській асоціації вільної торгівлі (ЄАВТ) Швейцарія домовилася з ЄС про створення Єдиного європейського економічного простору, що передбачало вільний рух товарів, послуг, фізичних осіб та капіталу між країнами-членами.

Однак на референдумі громадяни конфедерації проголосували проти інтеграції в ЄС.

У 1999 р. ЄС і Швейцарія уклали сім секторальних угод, відомих під назвою Білатераль I. Вказані угоди регулюють питання вільного пересування фізичних осіб, сільського господарства, науки, технічних бар’єрів у торгівлі, державних закупівель, залізничного та авіатранспорту. Прийняті єдиним пакетом, вони функціонують відповідно до так званого "принципу гільйотини" ('guillotine clause'), згідно з яким  розірвання однієї з семи угод автоматично скасовує інші шість.

Зверніть увагу на поєднання "економічних" та "міграційної" угоди. Воно заклало підвалини нинішньої кризи.

Далі співпраця розширилася - пакет Білатераль II, врегулював питання участі Швейцарії в Шенгенській та Дублінській угодах з питань пересування, міграції та біженців.

Угода про вільне пересування громадян, що є частиною Білатералі I, від початку поширювалася на 17 "старих" членів ЄС. Громадяни цих країн, а також  партнерів Швейцарії по ЄАВТ (Норвегія, Ісландія та Ліхтенштейн), отримали повну свободу пересування та працевлаштування в Швейцарії. На додачу, учасники угоди погодилися щодо обопільного визнання професійної кваліфікації мігрантів, надання їм права придбавати нерухомість та користуватися системою соціального захисту.

8 країн Центральної та Східної Європи, що приєдналися до ЄС під час хвилі розширення 2004 року (група ЄС-8), отримали доступ до швейцарського ринку праці з 2011 року. А з 2016 цей привілей мали  б отримати також Румунія та Болгарія.

Однак радість вихидців з країн "нової Европи" виявиася недовгою.

В свідомості швейцарців дуже швидко закріпився стереотип чи навіть міф про "польського водопровідника", який "позбавляє роботи" корінних жителів країни. Вже за рік Швейцарія запровадила квоту на отримання дозволів на проживання для громадян групи ЄС-8 у розмірі до 2000 на рік. Та на цьому обмеження не скінчилися: ще за рік, з травня 2013, Швейцарія урізала квоту для групи ЄС-8 до 545 дозволів на рік.

А з червня 2013 року в Берні замахнулися на мешканців "Старої Європи",  запровадила і для них квоту в розмірі 13 428 дозволів на рік.

Зазначені обмеження були встановлені строком на один рік, тобто до 1 травня та 1 червня 2014 р. відповідно.

Голос народу

Швейцарія є найзаможнішою країною світу: за даними Global Wealth Report 2013, статки середньостатистичного швейцарця оцінюються в рекордні 513 000 доларів США. До того ж країна може похвалитися одним з найвищих у світі показників тривалості життя, відмінними системами освіти і соціального захисту, та низьким рівнем безробіття (3,2%). Не дивно, що до цієї крїни мігранти злітаються як мухи на мед: у восьмимільйонній Швейцарії проживає близько 1 864 700 іноземців, що становить більше 23% від загальної чисельності населення (і це не враховуючи "прикордонних мігрантів" - громадян Франції, Німеччини та Італії, які щоденно перетинають кордон, щоб дістатися до місця роботи). Очікується, що до 2060 р. населення країни, не в останню чергу завдяки міграції, сягне позначки в дев’ять мільйонів.

Цілком закономірно, що у швейцарців, які славляться своєю "їжачою ментальністю", ці новини не викликають особливого ентузіазму. На мігрантів часто списують проблеми, пов’язані з нестачею житла, подорожчанням соціальних послуг, перезавантаженістю транспортної системи і зростанням рівня злочинності. До того ж панує думка, що зростання чисельності населення загрожує екосистемі гірської країни.

Уявіть: у рейтингу стурбованості питання міграції посіло почесне друге місце після безробіття, випередивши навіть проблеми особистої безпеки, охорони здоров’я та розміру заробітної плати.

Ініціативу "Проти масової міграції" започаткувала праворадикальна Народна партія Швейцарії (ще вона відома тим, що у 2011 році напередодні парламентських виборів в неї поцупили живого цапа-талісмана, що не завадило їй отримати більшість голосів).

Однак обидві палати швейцарського парламенту і уряд не підтримали ідею, тому "народникам" довелося вдатися до збору голосів для референдуму.

Народ виявився радикальнішим за політиків. Необхідні 100 тисяч підписів були зібрані всього за два місяці.

9 лютого 2014 р. швейцарці сказали "ні" масовій міграції: за ініціативу проголосували 50,3% громадян. Антиміграційну політику підтримали 17 із 26 кантонів. "За" висловилися переважно італійська та німецька частини країни, в той час як традиційно більш ліберальні франкомовні кантони не побачили в мігрантах настільки серйозної загрози.

Неочікувані наслідки

Голоси 0,3% населення - ті, що перевищили планку у 50% - виявилися історичними.

Перемога антиміграційної ініціативи означає, що тепер Швейцарія має внести відповідні зміни до федеральної конституції. Зокрема:

1)     встановлюються квоти на видачу дозволів на проживання всім категоріям іноземців, включаючи біженців (ст. 121а);

2)     міжнародні угоди, що суперечать вищевказаному положенню, мають бути переглянуті та адаптовані (ст. 197 No 9).

Федеральна рада (уряд) Швейцарії зобов’язана розробити механізм імплементації результатів референдуму протягом трьох років.

А як же гільйотина, про яку ми згадували на початку?  

Вихід Швейцарії з міграційної угоди зумовить автоматичне скасування шести інших угод Білатералі I. Фактично це означає, що Швейцарія більше не зможе користуватися спрощеним доступом на ринки ЄС і навпаки.

За прогнозами економістів швейцарського банку Credit Suisse, хоча в найближчий час економічний ефект від міграційної ініціативи буде незначним, у довгостроковій перспективі ксенофобні настрої можуть вилитися в погіршення інвестиційної привабливості Швейцарії, падіння показників зростання ВВП та зменшення кількості робочих місць (на 80 000 у наступні три роки).

У той же час Президент Спілки працедавців Швейцарії Валентин Вогт відзначає, що через старіння нації країна відчуватиме нестачу в найманих працівниках.

За його прогнозами, країні не вистачатиме приблизно 40 000 працівників щорічно, тому Швейцарії необхідні іммігранти для підтримки стабільно високих економічних показників.

Першими свідками охолодження стосунків з ЄС стали швейцарські науковці. Вони більше не отримуватимуть грантів в рамках програм мобільності студентів та дослідників Erasmus+ і Horizon 2020 (до слова, до останньої має намір приєднатися Україна), що фінансуються Єврокомісією. Тепер Швейцарія вимшена буде фінансувати участь в програмах обміну з власної кишені.

На додачу ЄС призупинив переговори щодо інтеграції Швейцарії в європейський ринок електроенергії.

Статус-кво можна зберегти, проте наразі залежить від бажання Євросоюзу проводити переговори щодо зміни умов Угоди про вільне пересування громадян з урахуванням результатів швейцарського референдуму.

Але ж тут йдеться про зміни, направлені проти громадян ЄС! Нова міграційна політика Швейцарії поширюватиметься навіть на мешканців "старої Європи.

Між тим, існує і юридичний шлях виходу із цієї патової ситуації. Стаття 190 федеральної конституції встановлює, що Федеральний верховний суд має керуватися нормами федерального законодавства та міжнародного права.

Таким чином, якщо уряд ухвалить законодавство, що суперечитиме Угоді про вільне пересування громадян, суд може встановити, що воно суперечить нормам міжнародного права, які мають перевагу над національним законодавством.

Однак питання в тому, як мешканці швейцарії відреагують на таку юридичну хитрість і на спробу уряду "обійти" результати їхнього волевиявлення на референдумі.

Чи не призведе це до сплеску ще більшої неприязні до іноземців та нових ініціатив з обмеження міграції?

Зворотний бік прямої демократії

Антиміграційна ініціатива стала тією ложкою дьогтю, яка здатна зіпсувати усю бочку меду у двосторонніх стосунках між Швейцарії та Євросоюзу.

Чи очікував, а головне – чи бажав таких результатів пересічний швейцарець, який віддавав голос за антиміграційну ініціативу? Навряд чи. У кулуарах швейцарські чиновники визнають своє недопрацювання. Вони не приділили належної уваги ініціативі правих радикалів та недостатноью мірою роз'яснили виборцям потенційні наслідки антиміграційної ініціативи.

Тож чи завжди пряма демократія є абсолютним благом?

Швейцарський референдум щодо міграції демонструє, що навіть високоосвічене та розвинене суспільство може піддаватися впливові емоцій та приймати рішення, що в перспективі нашкодять добробуту держави.

Є сенс зазначити, що у 2009 та 2010 роках, з подачі тієї ж Народної партії, швейцарці голосували за заборону будівництва мінаретів і депортацію іноземців, винних у вчиненні злочинів. Відповідність обох ініціатив нормам міжнародного права також під питанням.

Пряма демократія – ніби палка на два кінці.

З одного боку, вона демонструє потреби та волю суспільства і змушує чиновників працювати над їх реалізацією. З іншого – що ж робити у ситуації, коли розрив у голосах мізерний, а наслідки референдуму можуть бути вкрай негативними?

Навіть перевага в 1 голос є достатньою для перемоги.

Доступом до прямої демократії можуть зловживати окремі зацікавлені групи та відволікати увагу населення і чиновницького апарату від насущних проблем питаннями на кшталт того, чи мають право батьки надавати дитині по сідницях у виховних цілях (референдум з цього питання відбувся у Новій Зеландії в 2009 році).

Як швейцарці імплементують  результати антиміграційної ініціативи, та який вплив це матиме на економічний добробут країни, її стосунки з ЄС та на функціонування механізмів прямої демократії в країні – покаже час.

Автори:

Ірина Половець, докторантка Інституту світової торгівлі Бернського університету

Ілля Перегонцев, аспірант Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України

Матеріал підготовлений для Європейської правди в рамках програми "Молодь змінить Україну" БФ Богдана Гаврилишина