"Європейська правда" продовжує цикл статей, присвячених польському досвіду проведення адміністративних реформ.

Невипадково саме польську адміністративну реформу часто називають взірцем для України.

* * * * *

Польський досвід реформ досить показовий для України. Його головний урок – затягування реформ надзвичайно небезпечне, адже можливість для їх впровадження завжди досить нетривала.

Впровадження місцевого самоврядування почалося в Польщі ще наприкінці 1980-х, а активізувалося - у 1992 році, коли уряд Ганни Сухоцької ініціював систему самоврядування на рівні районів (повітів) та розпочав роботу над новим воєводським поділом країни.

Зокрема, до повноважень міст було передано деякі функції центральної адміністрації, при цьому передбачалося, що пізніше ці повноваженнями перейдуть до самоврядних повітів.

Було підготовлено кілька варіантів нового територіально-адміністративного поділу на рівні воєводств, кількість яких мала бути суттєво зменшеною. Владні повноваження та відповідальність планувалось децентралізувати.

Однак 28 травня 1993 року в Польщі відбувся "політичний землетрус", внаслідок якого плани реформи були відкладені на довгі роки.

Голосування за вотум недовіри уряду Сухоцької вважають одним з найдивніших в політичній історії сучасної Польщі.

Уряд, створений "Солідарністю" у 1992 році, був позбавлений мандату з перевагою всього в один голос. Проти нього проголосували депутати "Порозуміння. Центр" та соціал-демократи тоді ще молодого Олександра Кваснєвського.

Президент Лєх Валенса пішов на сміливий політичний крок. Він не прийняв вотуму недовіри уряду і наступного дня розпустив Сейм та Сенат, оголосивши дострокові вибори.

Частина ініціаторів вотуму недовіри заплатили високу політичну ціну – внаслідок дострокових виборів 1993 року новий уряд сформувала коаліція Польської селянської партії та соціал-демократів Кваснєвського.

Переможці виборів – партії лівого спрямування –  не були зацікавлені в подальшій децентралізації, а повний план реформ відклали на довгі чотири роки.

Та попри це, новий уряд не зупинив реалізацію Міської пілотної програми реформи публічної адміністрації, яка діяла у 40 містах.

Цим містам було делеговано певні повноваження зі сфери центральної адміністрації. При чому в різних містах ці делеговані повноваження були різними. Це дозволило сконцентруватися на підготовці модельних рішень, що пізніше лягли в основу реформи повітів.

На початку 1996 року Міську пілотну програму замінили законом "Про зміну компетенції деяких міст та міські сфери публічних послуг", а пілотні проекти розпочалися в сільських територіях.

Ситуація змінилась після чергових парламентських виборів 1997 року, коли перемогли правоцентристські партії.

Відразу після виборів, 31 жовтня 1997 року "Виборчою акцією СОЛІДАРНІСТЬ" разом з "Союзом свободи" Лєшека Бальцеровича було створено Уряд Єжи Бузека.

Реформа самоврядування повернулась до порядку денного.

Підготовчі роботи, проведені у 1993-1997 роках, не минули даремно. Прихильники продовження реформи децентралізації підготували теоретичну, правову та практичну базу для впровадження самоврядування на рівні повітів та воєводств.

Все це дозволило уряду в максимально стислі строки підготувати та внести на розгляд парламенту пакет відповідних законів. Вже в травні 1998 року парламент ці закони ухвалив, а від 1 січня 1999 року вони набули чинності.

Нове, трирівневе самоврядування запрацювало на повну силу.

Масштаб другого етапу польської реформи децентралізації був значно ширший, ніж під час впровадження самоврядних громад у 1989-1990 роках.

Було ліквідовано 49 адміністративних органів управління воєводств. Замість них створено 16 органів урядової адміністрації, підпорядкованих прем’єр-міністру, в нових, збільшених воєводствах.

Далі було ліквідовано 287 державних адміністрацій у повітах, а замість них - створено 372 одиниці самоврядування.

Важливо підкреслити, що під час підготовки та впровадження реформи її авторам потрібно було розв’язати проблему визначення строків проведення місцевих виборів.

Вибори до органів самоврядування громад були заплановані на середину 1998 року. До цього часу було неможливо технічно і політично підготувати вибори до новостворених самоврядних повітів та воєводств. З іншого боку, проведення окремих виборів до різних рівнів самоврядування також вважали недоречним.

Спеціальним законом мандат органів самоврядування громад продовжили до кінця 1998 року.

Соціал-демократи, що тоді були в опозиції, вимагали від президента накласти вето на цей закон. Однак президент Квасневський поставив державний інтерес вище політичних вимог своєї колишньої партії – і підписав закон.

Іншою суттєвою проблемою польського суспільства стала необхідність зміни територіально-адміністративного поділу держави. Від початку це питання викликало дуже багато емоцій та опору.

Найбільшими противниками змін були працівники апарату центральних органів влади, які планувалось ліквідувати або реорганізувати.

Мешканці міст, де було потрібно ліквідувати центри воєводств, боялись погіршення доступності послуг публічного характеру.

Також реформатори допустили ряд помилок в інформаційній та роз’яснювальній політиці. Опозиційні партії організували масові протести в регіонах. Як наслідок, уряд був вимушений піти на деякі компроміси. Наприклад, кількість нових воєводств з планованої кількості 12 була збільшена до 16.

Впровадження в життя другого етапу польської реформи самоврядування створило стабільну та ефективну модель держаного управління, що базується на "принципі субсидіарності".

Його суть полягає в тому, що повноваження передаються на найнижчий рівень, де це може бути ефективним. 

Отже, з одного боку, в Польщі було утворено три рівні незалежного самоврядування з чітким поділом повноважень та незалежними бюджетами. Їм передали право і обов'язок надання ключових публічних послуг, а також соціально-економічний розвиток територій.

З іншого боку – лишився сильний центральний державний апарат, який має свої представництва в регіонах, однак концентрується на встановленні "правил гри" і контролі за дотриманням законодавства та стандартів.

Історія польських реформ показує, що для успішного їхнього впровадження є необхідною комбінація трьох основних факторів: політичної волі істеблішменту, готових експертних розробок та підтримки суспільства.

У 1989-1990 та 1997-1999 роках всі ці передумови були. Тому польські реформи вдалось впровадити послідовно та швидко. Однак у 1993 році спроба самоврядної реформи провалилася, бо уряд втратив підтримку парламенту раніше, ніж експерти підготували змістовну та правову бази реформи.

Це і є головним уроком для нинішнього українського уряду. Історичне вікно можливостей ніколи не буває довго відкритим.

Сподіваюсь, українські реформатори про це пам’ятають.

Автор:

Маркіян Желяк - економіст, фінансист.

В 2004-2014 - Голова правління польської асоціації "Центр Європейської Співпраці"

В даний момент координує роботу польсько-української групи експертів-радників уряду України з питань реформи самоврядування та децентралізації. Робота польських експертів групи фінансується програмою "Польська допомога" МЗС Республіки Польща.