"Європейська правда" продовжує аналіз того, чи виконує Україна свої зобов’язання в рамках Контракту з розбудови держави.

Як відомо, ЄС виділив для України 355 млн євро на безповоротній основі з однією умовою –  проведення реформ. 250 млн євро ми вже отримали – авансом. Решта надійде у середині 2015 року, але лише за виконання низки зобов’язань.

Прогрес по кожному з них оцінюється за низкою індикаторів.

Зокрема, український уряд зобов'язаний продемонструвати "відчутний прогрес у боротьбі з корупцією", підвищити "рівень доброчесності та відповідальності у державному секторі",  досягти прозорості та конкурентоздатності у сфері державних закупівель. І це не все. Серед інших зобов’язань: забезпечення доступу громадян до інформації, підвищення прозорості управління держфінансами, а також проведення комплексної реформи державної служби.

Сьоме зобов’язання Контракту з розбудови держави стосується завершення конституційної реформи.

Отже, спробуємо розібратися, що Київ пообіцяв зробити з Конституцією в рамках виконання контракту з ЄС.

натисніть на зображення для перегляду інфографіки

* * * * *

"Конституційний" розділ контракту поділений на чотири пункти. Причому останній пункт – найрезонансніший – не надто пов’язаний зі змінами до Конституції.

Він вимагає від Києва наступне:

7.4. Проведення незалежного розслідування за підтримки Міжнародної консультативної ради, запропонованої Радою Європи, насильницьких дій, що сталися під час масових акцій протесту в листопаді 2013 – лютому 2014 року.

Що робить влада в цій сфері?

25 лютого 2014 року Верховна рада України звернулась до Міжнародного кримінального суду (МКС) з метою провести незалежне розслідування, пов’язане з розгоном мирних демонстрантів, заподіянням тілесних ушкоджень, а також вбивствами громадян у період з листопада 2013 по 22 лютого 2014 року.

25 квітня минулого року прокурором МКС Фату Бенсудою відкрито процедуру попереднього вивчення ситуації в Україні. У вересні МКС отримав від Генпрокуратури інформацію "на підтвердження звинувачень щодо вищих посадових осіб України", а в листопаді місія суду відвідала Україну з робочим візитом для обговорення отриманих з Києва даних.

Емерік Рож, керівник відділу аналізу ситуацій МКС, подякував Києву та зазначив, що головна мета місії – зрозуміти, чи підпадають під юрисдикцію Міжнародного кримінального суду ті злочини, які були скоєні в Україні під час акцій протесту з 21.11 по 22.02 2013/14 років.

Чи достатньо цього, щоби говорити про виконання Україною даної вимоги ЄС?

Сумнівно…

Та перейдемо до інших підпунктів Контракту, які більш явно стосуються внесення змін до Конституції.

7.3. Набуття чинності змінами та доповненнями до Конституції.

Ще 21 лютого минулого року – задовго до підписання Контракту між Україною та ЄС – Верховна рада прийняла закон "Про відновлення дії окремих положень Конституції України", на підставі якого чинними стали положення Конституції України від 1996 року зі змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI та від 19 вересня 2013 року № 586-VII.

Закон набрав чинності 2 березня 2014 року. З того часу станом на сьогодні жодних інших змін до Конституції не вносилось.

Рішенням Конституційного суду України від 15 травня 2014 року № 5-рп/2014 здійснено офіційне тлумачення положень частин першої, п'ятої статті 103 Конституції України (справа про термін, на який обирається президент України). Вирішено, що президент обирається громадянами України на позачергових, як і на чергових, виборах строком на п'ять років.

Інших офіційних тлумачень положень Конституції у 2014 році не здійснювалось.

Отже, про успішне "набуття чинності" змінами та доповненнями до Конституції говорити не доводиться.

7.2. Врахування рекомендацій Венеціанської комісії.

2 липня президент Петро Порошенко запропонував Верховній раді внести зміни до Конституції, зареєструвавши у ВР відповідний законопроект. Однак досі його не виносили на голосування.

У висновку комісії Ради Європи "За демократію через право" (Венеціанська комісія; ВК) в цілому схвально оцінюється підхід президента України до реформування Основного закону держави.

Цей документ був затверджений на засіданні ВК ще 10 жовтня, але його вирішили не публікувати, щоб уникнути впливу на парламентську кампанію. На даний момент документу надано статусу публічного, він поширений для ознайомлення громадськості.

12-сторінковий висновок "Венеціанки" починається зі схвальних відгуків на адресу законопроекту.

Зазначено також, що проект пропонує передати частину повноважень від парламенту до президента. Венеціанська комісія не має заперечень щодо збільшення президентської влади.

"У певних сферах запропоновані конституційні зміни враховують попередні рекомендації Венеціанської комісії", - стверджує висновок ВК. Зокрема, експерти Ради Європи привітали скасування імперативного мандату для народних депутатів, позбавлення Генпрокуратури функції загального нагляду.

Окрему увагу приділено децентралізації влади. "Принцип субсидіарності (переваги нижчої ланки при прийнятті рішення) дотримано. Додано позитивні елементи, які вітаються (Радою Європи)", - зазначає Венеціанська комісія.

Водночас у висновку Комісії є також критика на адресу дій президента Порошенка з підготовки змін до Конституції.

"З громадянським суспільством не консультувалися, його не інформували про підготовку даного документа", - обурюються представники Ради Європи. Венеціанська комісія зазначила, що складність ситуації в Україні та нагальна необхідність провести термінову політреформу в жодному разі не можуть використовуватись як виправдання для спрощеної процедури.

"Венеціанська комісія хоче знову повторити, що для того, щоби конституційна реформа була успішною, її необхідно готувати із залученням різних сил, та, особливо важливо – з проведенням широкого обговорення", - йдеться в документі.

Також Венеціанська комісія розкритикувала той факт, що президентські пропозиції не містять норм щодо реформи судової системи.

7.1. Проведення консультацій з організаціями громадянського суспільства в рамках структурованого та регулярного процесу.

Перш за все, треба визначити, на якій платформі має відбуватися цей діалог.

Так, ст. 469 Угоди про асоціацію передбачає створення Платформи громадянського суспільства для проведення двосторонніх консультацій між Україною та ЄС, зокрема — Європейським соціально-економічним комітетом (ЄСЕК).

Угода не пропонує конкретного рішення щодо структури та складу Платформи.

Більш того, на цю інституцію покладено обов’язки визначення власного регламенту й процедур.

Нацплатформа Форуму громадянського суспільства Східного партнерства визнана інституціями ЄС — зокрема, Європейською комісією та Європейською службою зовнішньої дії. За цих обставин створювати дублюючу Платформу, мабуть, недоцільно.

Що стосується самого обговорення, то варто підкреслити – конституційна реформа має визначальне значення для проведення усіх інших галузевих реформ.

Одним з її основних завдань є встановлення механізму державної влади, який би унеможливлював узурпацію влади будь-ким з вищих посадових осіб держави, і при цьому забезпечував би єдність державної політики.

Реформа повинна гарантувати забезпечення незалежності та професійності суддів, а також закласти основи для реформи місцевого самоврядування й децентралізації влади.

Основними питаннями, які має вирішити реформа, є:

• знаходження балансу трьох гілок влади та забезпечення розподілу влади;

• зміцнення парламентаризму;

• забезпечення єдності державної політики;

• встановлення статусу президента як глави держави. Реформа повинна забезпечити поділ повноважень президента на:

   - ті, які здійснюються ним самостійно (відповідно готуються і реалізуються);

   - ті, які реалізуються президентом за поданням прем’єр-міністра (проекти указів готуються в Кабміні, а президенту подаються лише на підпис);

   - ті, які можуть ініціюватися президентом, але не можуть набути чинності без підпису прем’єр-міністра та міністра, відповідального за виконання;

• закріплення статусу уряду, який би надав можливість ефективно розробляти та впроваджувати державну політику;

• забезпечення конституційних гарантій незалежності та професійності суддів та справедливого правосуддя;

• приведення статусу прокуратури до європейський стандартів. Ліквідація розділу "Прокуратура" в Конституції та обмеження її повноважень кримінальною юстицією;

• забезпечення незалежності Конституційного суду України та його спроможності захистити Основний закон, а також вирішувати політичні конфлікти правовим шляхом.

* * * * *

Досить важко оцінювати хід виконання норм сьомого розділу Контракту з розбудови держави, адже його виконання досі знаходиться на початковому етапі.

Однак вже зараз варто наголосити на необхідності відновлення роботи Конституційної асамблеї при президентові України. Також потрібен допоміжний орган для розробки нового тексту Основного закону, а головне - широке обговорення конституційних змін серед громадськості.

Дослідження провели:

експерти та партнери Центру політичних студій та аналітики в рамках проекту "Створення та впровадження системи моніторингу за використанням публічних коштів 'Відкритий бюджет'" за підтримки Європейського союзу.

Автори тексту:

Сергій Нікітенко, директор Агенції громадської журналістики "МІСТ"

Максим Магда, юрист