Під час російсько-української війни приділяти так багато уваги паспортній проблематиці здавалося дещо несвоєчасним.

Та, з іншого боку, ця сфера демонструє, що попри прихід до влади демократичних сил у питаннях боротьби з корупцією і марнотратством, поваги до громадян і до закону, на жаль, практично нічого не змінюється.

А терпець уривається.

І навіть очевидні факти нашими посадовцями сприймаються так само, як російська влада ставиться до факту наявності російських солдатів і зброї в Україні. Тобто – видає, ніби їх немає.

Спочатку міністр внутрішніх справ Арсен Аваков особисто прорекламував діяльність підпорядкованого МВС відомства (ДМС) та його підприємства-"паразита", чим де-факто виправдав насправді протиправні факти, які вже давно обурюють громадськість, та спонукав зробити черговий допис з критикою на адресу влади.

Йдеться про дві ключові проблеми в цій сфері.

Це, по-перше, незаконне стягнення надмірних коштів з громадян за закордонні паспорти, а по-друге – незаконне функціонування комерційної "прокладки", що стягує з громадян додаткові гроші за надання паспортно-реєстраційних послуг.

За нормального Уряду логічним кроком після критики була б пряма і відкрита дискусія, а далі – очевидні рішення:

            1) неухильне виконання судового рішення про вартість закордонного паспорта;

            2) легітимне підвищення розміру державного мита за видачу закордонного паспорта, якщо у цьому є економічно обґрунтована потреба. При цьому цей платіж або його частина повинен спрямовуватися не до загального фонду Державного бюджету, а до спеціального фонду – для забезпечення ресурсних потреб на безперебійну видачу паспортів;

            3) виконання вимоги закону - ліквідація комерційного посередника ДП "Документ" з передачею його матеріально-технічної бази (приміщень, обладнання) власнику цього ДП – Державній міграційній службі (ДМС);

            4) звільнення причетних осіб у керівництві ДМС та МВС за системне порушення ними законів та заподіяння багатомільйонних збитків державі (про це – окремо, трохи нижче) та громадянам України;

            5) порушення кримінальних справ проти винних посадовців;

            6) ініціювання заміни корупційного та антидемократичного паспортного закону авторства регіонала Василя Грицака  "Про Єдиний державний демографічний реєстр…" на цивілізований закон, тощо.

Натомість реакцією влади стало: спочатку звинувачення у лобіюванні інтересів концерну ЄДАПС, тепер – звинувачення у некомпетентності.

Отже, спробую ще раз пояснити, в чому проблема.

1.
Про вартість "закордонного паспорта".
Чому він має бути дешевшим?

Відповідь на це питання має юридичну і економічну складову.

Спершу – юридична складова.

Тим, хто не бажає заглиблюватися в юридичну казуїстику, радимо пропустити цей розділ, але для фахівців він важливий, адже державні посадовці останнім часом неодноразово стверджували, що юридичних підстав для вимог громадськості нібито "не існує"

Юридична відповідь зовсім проста. Плату за закордонний паспорт визначено актом, що має силу закону (це декрет "Про державне мито" 1993 року). Тому вигадані урядом пізніше додаткові платежі були апріорі незаконними. Зрештою, у грудні 2013 року це підтвердив Верховний суд України. Про те саме свідчить і подальша судова  практика. Щоб було ясніше, далі прямі цитати із судових рішень і від грудня 2013 року, і від грудня 2014 року. Верховний суд України:

"… сплата установленого Декретом державного мита покриває вартість витрат, пов'язаних із учиненням відповідачем (мається на увазі ДМС. – Прим. В.Т.) дій щодо видачі громадянам України закордонного паспорта на право виїзду за кордон (у тому числі й вартість бланка). Тому він не вправі вимагати повторної оплати тих самих дій (послуг) на підставі іншого нормативно-правового акта".

При цьому варто ще раз наголосити на особливій юридичній силі цього судового рішення, адже воно стосується не лише справи окремого громадянина, а й усіх аналогічних відносин ДМС з іншими громадянами. Пряма цитата з Кодексу адміністративного судочинства України (частина перша статті 244²):

"Рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України".

При цьому суб’єктом владних повноважень є "орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт …" (пункт 7 частини 1 статті 3 КАСУ).

Отже, КМУ, МВС, ДМС повинні були з 3 грудня 2013 року кардинально змінити свою практику і стягувати за паспорт лише державне мито. Якщо, на думку цих органів, державного мита недостатньо для покриття витрат на видачу паспорта (а до гіперінфляції 2014 року цих коштів було цілком достатньо), то можна було лише виступити з законодавчою ініціативою щодо підвищення розміру державного мита.

Те, що ДМС ігнорує рішення Верховного суду України, підтверджується і наступною судовою практикою. До прикладу - одне з судових рішень уже грудня 2014 року:

"Таким чином, сплата установленого Декретом державного мита покриває вартість витрат, пов'язаних із вчиненням органом міграційної служби дій щодо видачі громадянам України закордонного паспорта на право виїзду за кордон (у тому числі й вартість бланка), тому органи Державної міграційної служби України не вправі вимагати повторної оплати тих самих дій (послуг) на підставі іншого нормативно-правового акта.

Вказане відповідає правовій позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 03.12.2013 р. (справа №21-416а/13).

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що при зверненні до відповідача із заявою позивач надала належний пакет документів, та докази сплати державного мита на суму 170,00 грн за призначенням платежу для отримання паспорту для виїзду за кордон, тобто на виконання вимог Декрету № 7-93 (а.с. 10).

З огляду на зазначене міграційний орган неправомірно відмовив у прийнятті документів для оформлення та видачі закордонного паспорту позивачу, посилаючись на відсутність квитанцій про оплату адміністративної послуги з оформлення та видачі паспорту для виїзду за кордон в розмірі 87,15 грн та за бланк паспорту в розмірі 120,00 грн, оскільки повторної оплати тих самих дій (послуг) на підставі іншого нормативно-правового акта відповідач вимагати від позивача не вправі.

Доводи апеляційної скарги щодо неврахування судом  постанови КМУ  від 04.06.2007р. №795 Перелік платних послуг, що надаються підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби, і розмір плати за їх надання (зі змінами, внесеними постановою КМУ від 26.10.2011р. №1098 "Деякі питання надання  підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг", якою встановлено плата 87,15 грн за оформлення та видачу паспорта для виїзду за кордон) < …>  , які є чинними та не скасовані, а отже зазначені платежі є обов'язковими, колегія суддів вважає помилковими".

І цими судовими рішеннями Україна повинна пишатися, адже це один з випадків, коли адміністративні суди дійсно стали на захист громадян від свавілля чиновників.

Тепер – щодо економічної складової.

У вартість адміністративної послуги – видачі громадянину паспорта для виїзду за кордон – входить вартість бланка паспорта, його персоналізації (тобто внесення інформації про конкретну особу), витрати на роботу службовця, що оформляє і обробляє заявку на паспорт.

Також, залежно від державної політики конкретної країни та рівня доходів її громадян, у розмір цього ЄДИНОГО платежу можуть включатися і додаткові кошти, фактично як прибуток держави, яка надає адмінпослугу.

Наразі офіційно назвали вартість бланка від ДП "Поліграфкомбінат Україна" - 15 євро (разом з персоналізацією).

Треба зазначити, що і ця ціна – зависока. Є питання чому - або використовуються неадекватні технології, або хтось занадто багато заробляє.

Бо, для порівняння, ціна бланка молдовського паспорта – менше 6,5 євро (при цьому паспорт друкується у Фінляндії, а персоналізується у Молдові).

А представники компанії-виробника ("Гемальто") у листування з автором заявили, що нині мають навіть дешевші рішення і пропонували свою співпрацю Україні.

Коли чиновники і політики стверджують,  що наш паспорт далеко не найдорожчий, то я б пропонував орієнтуватися на інші європейські країни - з його найнижчою вартістю (Болгарія – 20 євро, Чехія – 22 євро, Іспанія – 25 євро).

Адже рівень доходів українців вкрай низький. Помітно нижчий за дохід громадян у названих державах.

Візуалізацію цієї проблеми – дивіться в інфографіці

2.
Про ДП "Документ".
Чому його діяльність є незаконною?

Послуга, кошти за яку бере ДП "Документ" при замовленні закордонного паспорта, називається "оформлення пакету документів".

В чому може полягати ця послуга:

а) заповнення чи допомога в заповненні заяви-анкети громадянина? Але це – повноваження і навіть обов’язок працівника ДМС та перший етап надання адміністративної послуги;

б) формування пакету документів, тобто "складання разом": заяви-анкети, "внутрішнього паспорта", ідентифікаційного коду і квитанції про оплату? Це теж робота працівника ДМС.

Отже, наша юридична оцінка однозначна: щодо закордонного паспорта в ДП "Документ" надаються фактично адміністративні послуги, які приховані за іншим формулюванням.

Але закон "Про адміністративні послуги" забороняє надання адміністративних послуг підприємствами, навіть державними.

Пряма цитата із закону: "Кабінету Міністрів України, органам місцевого самоврядування в установленому порядку забезпечити з дня набрання чинності законом про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання, але не пізніше ніж з 1 січня 2013 року, припинення надання підприємствами, установами, організаціями адміністративних послуг".

Ця діяльність ДП "Документ" (так само як і "консультування" чи "формування пакету документів" в послугах з реєстрації місця проживання чи щодо внутрішніх паспортів) не підпадає і під визначення "супутніх послуг" (хоча саме таку позицію обрала влада). Див., зокрема, повністю статтю 15 Закону "Про адміністративні послуги":

"1. У приміщеннях, де розміщуються центри надання адміністративних послуг, інших приміщеннях, де надаються адміністративні послуги, можуть надаватися супутні послуги (виготовлення копій документів, ламінування, фотографування, продаж канцелярських товарів, надання банківських послуг тощо).

 2. Супутні послуги надаються суб’єктами господарювання, добір яких здійснюється суб’єктом надання адміністративних послуг чи органом, що утворив центр надання адміністративних послуг, на конкурсній основі за критеріями забезпечення мінімізації матеріальних витрат та витрат часу суб’єкта звернення.

 3. Типовий порядок проведення конкурсу для надання супутніх послуг затверджується Кабінетом Міністрів України…".

Згаданий вище Типовий порядок, саме через протиправну діяльність ДМС / ДП "Документ", було уточнено і ще раз наголошено у пункті 19, що "<…> забороняється відносити до супутніх послуг надання консультацій, інформації, пов’язаних з наданням адміністративних послуг, продаж бланків заяв та інших документів, необхідних для звернення щодо надання адміністративних послуг, та надання допомоги в їх заповненні".

Насправді ДП "Документ" бере кошти з громадян за комфорт і навіть офіційно декларує це, нагадуючи у статті на "Європейській правді" про кондиціонери, каву  та інші зручності.

Але обов’язок зручного обслуговування споживачів послуг – це обов’язок ДМС, як і будь-якого іншого органу влади. Брати за це додаткові кошти - незаконно.

У цьому ж контексті незрозуміло, чому ДМС у 2014 році не підключала Центри надання адміністративних послуг (ЦНАП) до відповідної Державної інформаційної системи обладнання на закордонні паспорти, яке для ЦНАП закупили за власні кошти органи місцевого самоврядування (а при цьому, на відміну від ДП "Документ", не беруть додаткових 250 грн з громадян).

І якщо нині керівник ДП "Документ" каже, що ЦНАП з біометричними паспортами працювати не може, то це лукавство.

По-перше, це можливо вже, якщо на робочих станціях, які ставляться у ЦНАП, працюватимуть службовці ДМС.

По-друге, це могли б робити й адміністратори ЦНАП, якби у липні минулого року з подачі невідомих осіб в ініційованому урядом законі не було встановлено монополію ДМС на біометрику.

Щоправда, на практиці монополія ДМС чомусь не зачіпає ДП "Документ".

Може, тому, що 250 грн на кожному паспорті зайвими не бувають?

3.
Чому прем’єр-міністр Арсеній Яценюк
теж несе відповідальність?

Щонайменше тому, що завдяки кадровій політиці нового уряду та вибудуваній Урядом Арсенія Петровича системі прийняття рішень ми платимо високу ціну за помилки (або корупцію?).

Є такі помилки і в паспортній сфері.

Прем’єр-міністр особисто та через свій урядовий комітет контролює питання, пов’язані з закордонними паспортами. Те, що Україна суттєво вибивається з графіку ПДВЛ щодо запровадження серійної видачі біометричних паспортів, було відомо ще з весни 2014 року. Ці питання порушувалися неодноразово, і прем’єр-міністр озвучував їх сам.

Найбільшою проблемою була відсутність робочих станцій для прийняття замовлень на біометричні паспорти.

Але чомусь лише у листопаді 2014 року Кабмін за ініціативою прем’єр-міністра виділив більше 150 мільйонів гривень на такі робочі станції, тобто по 172,4 тисячі гривень за одиницю (за курсом НБУ, і навіть міжбанківським курсом на день прийняття рішення це було більше 10 тисяч євро за одиницю).

Для порівняння, згаданий вище іноземний виробник називає нормальною вартість обладнання для біометрики у світі у межах 4-5 тисяч євро за одиницю.

Тобто Україна переплатила щонайменше вдвічі?

До слова, у багатьох країнах можна приносити власне фото для паспорта або зробити його самостійно на комерційному фототерміналі, а не витрачати державні ресурси на фотообладнання та робочий час чиновника на фотосправу.

Але ж хіба ми шукаємо дешевих рішень для громадян?

Так само непотрібною при видачі паспортів є втрата часу і праці чиновників на перевірки щодо несудимості, аліментних зобов’язань тощо. Це все важливо вже при прикордонному контролі і є безглуздою операцією при оформленні паспорта (адже судимість можна здобути, вже маючи на руках документ!).

Саме з вини Уряду Україна досі інвестує у дорогий і антидемократичний паспортний закон замість того, щоб замінити його цивілізованим європейським законом. Відповідний законопроект (нині він має реєстраційний номер 1632) вже майже рік припадає пилом у Верховній раді. Хоча саме з таких "дрібничок", у тому числі наведення порядку у паспортній сфері, українці нарешті відчули б реформи, а не лише почули про них.

Автор:

Віктор Тимощук,
Центр політико-правових реформ