Заборона експорту деревини. Чи можна захистити цей крок у СОТ?

Вступивши 2008 року до Світової організації торгівлі (СОТ), Україна не лише взяла на себе низку зобов’язань, але й отримала відповідні права. Зокрема, Україна як суверенна держава має право запроваджувати ряд заходів, навіть якщо prima facie такі заходи порушують угоди СОТ.

Саме для цього в угодах СОТ є винятки, які покликані надавати державам певну гнучкість у реагуванні на економічні виклики.

Проте ключовим питанням є навіть не сам вибір певного інструментарію для підтримки національного товаровиробника, а належне обґрунтування доцільності застосування тих чи інших заходів, що обмежують торгівлю. Навіть криза не дає право державі застосовувати відверто протекціоністські заходи без належного обґрунтування.

Доволі ілюстративним є прийняття Україною 9 квітня 2015 року закону про запровадження мораторію на експорт лісо- та пиломатеріалів в необробленому вигляді терміном у 10 років.

Постає питання, яку мету переслідує держава, запроваджуючи саме такий мораторій? Держава прагне подолати критичний дефіцит лісоматеріалів? Чи забезпечити вітчизняні деревообробні підприємства сировиною? Або зберегти ліси – "зелене золото" України?

Будь-яка із зазначених вище цілей є прийнятною і виправданою в рамках СОТ.

Державі необхідно лише чітко сформулювати мету, обрати правильно статтю в межах угод СОТ та підготувати правове та економічне обґрунтування. Завдання зовсім не складне, проте дотримання такого алгоритму дозволить уникнути непорозумінь із торговельними партнерами України та зберегти імідж України в очах міжнародної спільноти.

Кого захищаємо і навіщо?

У пояснювальній записці до законопроекту №1362 зазначено, що заборона експорту подолає негативні наслідки згубної економічної політики України як сировинного придатку, створить нові робочі місця, забезпечить вітчизняні деревообробні та меблеві підприємства сировиною.

Більше того, у пояснювальній записці зазначено, що не менш важливим є питання збереження всередині країни цінних та рідкісних порід дерев, що власне і є одним із ключових положень закону України "Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів".

Враховуючи, що застосування заборони експорту є порушенням статті ХІ:1 ГАТТ, Україна має обґрунтувати доцільність введення відповідних заходів, посилаючись на винятки із загальних правил. І ось на цьому етапі втрачається зв’язок між задекларованими цілями та правовим обґрунтуванням.

У пояснювальній записці зазначено, що заборона експорту застосовується у відповідності зі статтею ХІ:2(а) ГАТТ (виняток до статті ХІ:1 ГАТТ), оскільки в Україні існує "великий дефіцит необробленої сировини".

Стаття ХІ:2(a) ГАТТ дозволяє вводити обмеження експорту з метою попередження чи послаблення критичного дефіциту товарів, що мають вагоме значення для експортуючої сторони.

Такі експортні обмеження є правомірними, якщо вони є тимчасовими, застосовуються для попередження чи послаблення критичного балансу товару, що має вагоме значення для експортуючої держави.

При посиланні на статтю ХІ ГАТТ у пояснювальній записці до законопроекту не надано жодного обґрунтування стосовно відповідності вищезазначеним критеріям. Тому спробуємо проаналізувати пояснювальну записку самостійно на предмет її відповідності ключовим вимогам статті ХІ:2(a) ГАТТ. 

Так, запроваджений Україною мораторій на експорт лісоматеріалів можна вважати тимчасовим, оскільки такий мораторій запроваджено на 10 років.

Щодо важливості лісоматеріалів для України, то у справі China – Raw Materials група експертів встановила, що товар може мати вагоме значення, коли він є "важливим", "необхідним" або "незамінним" для конкретної держави. Більше того, необхідно враховувати обставини, у яких держава вимушена приймати рішення про обмеження експорту.

Так, у пояснювальній записці до законопроекту сказано, що "ліси займають майже 16% усієї території України". При цьому "сьогодні переважна більшість лісоасортименту втрачено; причиною цього стало те, що продаж деревини за кордон став пріоритетним напрямком діяльності суб’єктів господарювання".

Проте повертаючись до питання критичного балансу, то у супровідних документах не надано жодних статистичних даних та належних економічних розрахунків, які б свідчили про наявність критичного дефіциту.

Так само не наведено жодних розрахунків, чому вводиться саме заборона експорту, а не обмеження (наприклад, експортні мита чи квотування), і чому саме на 10 років, а не на більший чи менший термін.

Тобто можна лише резюмувати, що лісо- та пиломатеріали мають вагоме значення для України, і вірити на слово, що дефіцит лісоматеріалів існує, і що він дійсно критичний.

Збереження природних ресурсів?

Як зазначалось, однією із цілей законопроекту є також збереження цінних та рідкісних порід дерев. Проте незважаючи на задекларовану мету, у супровідних документах немає жодної згадки про статтю ХХ ГАТТ.  

Стаття ХХ ГАТТ – "загальні винятки" – містить широкий перелік цілей, при реалізації яких держава може порушувати свої зобов’язання в рамках СОТ.

Однією з таких цілей може бути саме збереження природних ресурсів, що вичерпуються.

Враховуючи, що лісо- та пиломатеріали є вичерпними природними ресурсами, які стали жертвою неконтрольованої вирубки, Україна мала б право ввести експортні обмеження на основі статті ХХ(g) ГАТТ.

Проте застосування статті ХХ ГАТТ також містить свої особливості, що були кристалізовані у практиці врегулювання суперечок СОТ.

Цілком логічно, що природні ресурси не можуть бути збережені, якщо їхній експорт заборонено, а внутрішнє споживання не обмежено.

У такому випадку заборона експорту більше нагадує прихований протекціонізм, аніж політику держави, спрямовану на збереження природно-ресурсного потенціалу.

У справі US – Gasoline Апеляційний орган СОТ підкреслив, що якщо увесь тягар покладається лише на іноземних виробників (у нашому випадку це імпортери лісоматеріалів українського походження) без введення відповідних обмежень для національних товаровиробників, то захід не може вважатись таким, що підпадає під дію статті ХХ(g) ГАТТ.

Тому якби Україна дійсно ставила перед собою мету збереження дерев для відродження лісових ресурсів, то обмеження мали б стосуватись не лише експорту, але й внутрішнього споживання лісо- та пиломатеріалів.

Насамкінець, статті ХІ:2(a) та ХХ(g) абсолютно не взаємопов'язані і мають різні цілі. Стаття ХІ:2(a) слугує виключенням лише до статті ХІ:1, тоді як стаття ХХ - до усіх положень ГАТТ. Відповідно, при обґрунтуванні заходів статтею ХХ ГАТТ держава отримує більше маневреності у розробці відповідної політики для стабілізації ситуації у галузі.  

Ризики субсидування

Якщо питання попередження критичного дефіциту товару чи збереження вичерпних природних ресурсів при введені мораторію на експорт лісоматеріалів мають неоднозначне трактування, виходячи із супровідних документів до законопроекту, то мета надання сировини вітчизняним деревообробним та меблевим підприємствам неодноразово чорним по білому прописана у пояснювальній записці.

А чи не є це субсидуванням національного товаровиробника?

Відповідно до Угоди про субсидії і компенсаційні заходи СОТ, субсидією може вважатись фінансове сприяння, що надається урядом, зокрема, у формі надання товарів або підтримки цін, яке приносить вигоду підприємству або галузі виробництва.

Які ж будуть наслідки мораторію на експорт?

В теорії будь-яке обмеження експорту призведе до збільшення обсягів постачання відповідного товару на внутрішній ринок, а отже, пропозиція перевищить попит, і ціна на товар буде знижена.

Чи надає таким чином держава сировину національному товаровиробнику? Опосередковано, але так. Чи здійснює держава вплив на ціни? Схоже, що так.

Враховуючи існуючі ризики, постає питання: чи було проаналізовано можливі реабілітуючі аргументи? Наприклад, у справі US – Export Restraints група експертів дійшла висновку, що обмеження експорту є загальними заходами державного регулювання, і тому в цій справі обмеження експорту не були визнані як субсидування. Проте одна справа – не показник, і доля обмежень, що ввела Україна, може бути зовсім іншою.

* * * * *

Чи відреагує світова спільнота на запровадження Україною заборони експорту лісоматеріалів? Скоріше, так.

І наступного разу, при запровадженні схожих обмежень для підтримки іншої галузі, Україна, навіть за наявності обґрунтованої позиції, може зустріти значний спротив з боку торговельних партнерів, і тоді вже Україна змушена бути відповідати не лише перед міжнародною спільнотою, але й перед національним товаровиробником, інтереси якого не зможе захистити.    

До того ж існує питання і щодо можливих обговорень ролі такого обмеження у процесі погодження угод про ЗВТ з країнами, для яких імпорт лісоматеріалів з України є важливим з точку зору товарообміну.

І як бути далі?

Автори: 

Тетяна Сліпачук, голова правління

ГО "Український центр сприяння інвестиціям і торгівлі" (ITFC)

Олександра Бровко,

координатор освітніх проектів ITFC