В середу в Києві відбудеться засідання Стратегічного дискусійного клубу (СДК) – заходу, що підсумує серію публічних дебатів на тему національної безпеки в найбільших містах  Півдня та Сходу України, а саме – в Харкові, Одесі, Дніпропетровську, Запоріжжі, Миколаєві та Херсоні. 

Стратегічний дискусійний клуб, організований Інститутом світової політики (ІСП), мав на меті залучити до дискусії представників тих регіонів України,  для яких за останній рік питання безпеки перестали бути абстрактною матерією. 

Чи не найбільш дискусійним виявилось питання співпраці України з НАТО.

Тож на зустрічі в Києві 17 червня ІСП вирішив провести своєрідну "діагностику" нинішнього стану партнерства України з Альянсом, зосередившись на питаннях, які найбільше лунають в Україні з цього приводу. Дискусію СДК модеруватиме редактор "Європейської правди".

А наразі до вашої уваги - вступна частина аналітичної записки "Україна-НАТО: діагностика партнерства" авторства директорки Інституту світової політики Альони Гетьманчук, з редакційними скороченнями.

* * * * *

Відмова від позаблокового статусу досі не спричинила чіткого проголошення курсу України на членство в НАТО. Натомість було прийнято обережне формулювання про "досягнення критеріїв, необхідних для вступу".

Досі є певні сумніви, стартом якого процесу стала насправді відмова від позаблоковості – інтеграції до НАТО чи переходу до неоголошеного нейтралітету України.

В апараті РНБО за зразок для України на коротко- і середньострокову перспективу розглядають шведську модель відносин з НАТО,

реалізація якої має створити умови для повноцінного членства у майбутньому. А саме – Україна має досягнути повної сумісності сектору безпеки та оборони зі структурами НАТО.

Таким чином, за появи відповідних політичних умов, Україна була б готова стати членом НАТО відразу – без жодних Планів дій щодо членства в Альянсі та інших підготовчих документів. Фактично, у такому випадку можна говорити про приховану інтеграцію.

Інше питання, що в урядових колах України переважно превалюють досить песимістичні настрої щодо появи політичних умов для членства України в НАТО в осяжній перспективі.

НАТО близьке та далеке

Є серйозні сумніви з приводу того, що процес вступу до Альянсу зможе розпочатись раніше 2020 року.

І питання не тільки в тому, чи буде до цього готова Україна, а переважно в тому, чи буде готове до такого процесу НАТО. У Києві є розуміння, що консенсус з приводу України в НАТО – дуже віддалена перспектива.

Україна ще ніколи не була одночасно так близько і так далеко від НАТО, як сьогодні.

З одного боку, чи не вперше в історії України у суспільстві існує доволі потужна підтримка інтеграції України до Альянсу. Після анексії Криму та інспірованої Росією гібридної війни на Сході України, українці переосмислили загрози, які стоять перед державою, і зрозуміли, в чому, власне, полягає перевага колективної безпеки.

Хоча є питання, наскільки стабільною буде ця підтримка.

Невідомо, до якої міри це є усвідомленим вибором, а до якої – лише реакцією на зовнішню загрозу.

З іншого боку, Росія шляхом військової агресії проти України суттєво ускладнила потенційну інтеграцію України до НАТО.

По-перше, так зване Дослідження НАТО з питань розширення від 1995 року наголошує, що неврегульовані конфлікти чи зовнішні територіальні суперечки можуть стати на заваді членству в Альянсі. Окуповані території та загроза подальшої ескалації на європейському континенті робить перспективу членства в НАТО для України дуже віддаленою.

По-друге, російська агресія в Криму і на Сході України перетворила Україну з контрибутора безпеки, який брав участь у всіх без винятку миротворчих операціях Альянсу, на її користувача.

Понад те конфлікт між Росією і Україною є джерелом загрози для європейської безпеки.

Втім, Україні є що запропонувати НАТО і сьогодні: передусім, цінний досвід протидії гібридній війні. Зокрема, було б доцільно відкрити в Україні Центр вивчення гібридної війни.

Україна опинилась у певному зачарованому колі.

З одного боку, НАТО всіляко повторює, що ми маємо право на власний вибір, зокрема і в тому, що стосується інтеграції до НАТО. З іншого боку, реакція НАТО на сам факт обговорення членства України в НАТО означає, що насправді в України такого вибору на сьогодні не існує.

Натомість існує своєрідне геополітичне лукавство: вибір є, але втілити його неможливо. Це розуміють як у Брюсселі, так і в Києві.

"Членство або нічого"

З моменту підписання Хартії про особливе партнерство з НАТО у 1997 році Україна пройшла певний цикл, під час якого випробувала різні формати в рамках особливого партнерства: від інтеграції до позаблоковості. Жоден з цих форматів не виправдав себе до кінця, але найнебезпечнішим виявився якраз формат позаблоковості.

У період позаблоковості Україна по суті вже протестувала на собі модель "фінляндизації", відмовившись на вимогу Росії від наміру інтеграції до НАТО. Але саме під час цього формату частина території України була анексована, а інша частина – де-факто окупована.

Очевидно, особливе партнерство з НАТО зразка 2015-го не може бути лише посиленою версією особливого партнерства з НАТО зразка 1997 року. Принаймні через рівень загрози територіальній цілісності України та гостру потребу в ефективних зовнішніх гарантіях безпеки України, оскільки Будапештський меморандум не виправдав своєї мети.

За останній рік в Україні з’явилось розуміння, що навіть дуже особливе партнерство з НАТО не здатне відреагувати на нинішній рівень загроз. Лише членство в НАТО завдяки статті 5 Вашингтонського договору надає подібні безпекові гарантії.

Саме тому в українському суспільстві з початком російської агресії з’явилася схильність сприймати відносини з НАТО через призму "або членство, або нічого".

Така формула ставить руба питання: в чому ж полягає додана вартість особливого партнерства з НАТО?

Виклики партнерства

Однак головний виклик для ефективного партнерства з НАТО – це не відсутність перспективи членства для України. Тим більше, що така перспектива вже була зафіксована у фінальній декларації Бухарестського саміту НАТО в 2008 році і суттєво не відобразилась на досягненні Україною критеріїв для членства в НАТО.

Головна перешкода, як засвідчив останній рік співпраці з Альянсом, – це очевидний брак взаємної довіри.

Причому йдеться про брак довіри не лише між Україною та НАТО, але й всередині України – між різними профільними відомствами.

Брак довіри спричинив, в свою чергу, брак комунікації. Очевидно, саме тому в Міністерстві оборони, РНБО та МЗС можна почути різні оцінки щодо тих чи інших елементів партнерства між Україною та НАТО.

Те, що поєднує всі українські відомства – це пробуксовування процесу реформ на рівні середньої і нижчої ланки бюрократії.

Саме на цьому рівні все ще спостерігаються підходи до НАТО, сформовані під час холодної війни. Складно повірити, але чиновники середнього рівня на переговорах з представниками НАТО досі можуть дозволити собі питання на кшталт: "Ви що, бажаєте нас підім’яти під американців?"

Різне бачення поточних пріоритетів – інший виклик для налагодження ефективного партнерства. Особливо гостро він постав під час активних військових дій на Сході України в діалозі з Міністерством оборони.

Стратегічний фокус НАТО на системні реформи вступив в очевидне протиріччя з тактичними завданнями оборонного відомства.

У Міністерстві оборони України переконані, що пріоритетом співробітництва з НАТО наразі має бути не досягнення взаємосумісності, а підвищення у найкоротший термін оперативних спроможностей Збройних cил України для відсічі агресії. Водночас апелювання Міністерства оборони до військових дій на Сході України більше не є страховкою від критики Альянсу щодо незадовільних темпів проведення воєнної реформи.

Парадоксальність ситуації полягає в тому, що якраз війна на Сході повинна була переконати Міноборони та Генштаб у необхідності системного реформування Збройних сил України.

Військові дії на Сході допомогли виявити найбільш вразливі місця та ідентифікували ті сфери, в яких українські Збройні сили потребують реформування в екстреному порядку. Зокрема, йдеться про систему управління та зв’язку (СЗ), логістику. 

За останній рік процес змін в оборонному відомстві все ж був запущений.

Розпочались екстенсивні реформи, однак є гостра потреба в інтенсивному реформуванні. Для того щоб пришвидшити процес та зробити його більш скоординованим, в української сторони виникла ідея призначити цивільного заступника міністра оборони, який, зокрема, відповідатиме і за відносини з НАТО.

Цей заступник – колишній глава місії України при НАТО Ігор Долгов. Посла Долгова має посилити ще низка співробітників, запрошених ззовні.

Якщо допомога НАТО, то яка?

Брак довіри та координації присутній на всіх ключових на сьогодні треках, які здатні заповнити партнерство України з НАТО практичними результатами.

Одним з, можливо, найяскравіших прикладів недовіри у відносинах України та НАТО став процес надання Україні консультативно-дорадчої допомоги. Вона полягала у виділенні країнами-членами НАТО восьми радників, які б допомагали Міністерству оборони у проведенні реформ. Процес затвердження радників тривав близько 5 місяців.

Представники НАТО стверджують, що їх часто обмежували в доступі навіть до тієї інформації, яку навряд чи можна назвати конфіденційною,

хоча офіційної відмови у доступі до будь-яких документів зафіксовано не було.

Їх також не зовсім влаштовує дистанційний підхід до роботи через обмежений доступ до приміщення Міністерства оборони, куди вони змушені потрапляти із супроводом.

Є свої застереження і в української сторони. Перше – це нерозуміння з боку деяких радників, що вони мають надавати консультативну допомогу країні, проти якої триває військова агресія. Саме тому для них була ініційована поїздка в зону АТО, аби представники НАТО на власному досвіді відчули специфіку роботи.

Друге – рівень професіоналізму та релевантності деяких радників викликає певні питання не лише в українських військових, але й у їхніх колег з НАТО. Поки що однозначно схвальні відгуки у всіх без винятку відомствах лунають на адресу лише двох-трьох радників (зокрема, радника з питань логістики, представника Чеської Республіки та з питань кібербезпеки, представника Туреччини).

Третє – останнім часом спостерігається готовність з боку Міністерства оборони вирішити всі наявні питання, що стосуються роботи радників. Зокрема й щодо доступу до приміщень Міністерства оборони. За деякою інформацією, існує навіть відповідне розпорядження міністра оборони, який висловив готовність взяти це питання під особистий контроль.

Основою практичної допомоги НАТО можуть стати п'ять трастових фондів (див. інфографіку №1).

Для перегляду повної версії інфографіки натисніть на картинку

Незважаючи на згоду низки країн-членів НАТО виділити кошти для наповнення цих фондів, вони все ще не почали повноцінно працювати через відсутність договірно-правової бази.

На момент підготовки цього матеріалу все ще були не ратифіковані у Верховній раді відповідні угоди. Як зауважив у цьому контексті один з представників уряду,

найбільший ворог для практичної співпраці з НАТО – регламент Кабміну.

Щодо наповнення трастових фондів також бракувало ефективного управління очікуваннями, оскільки в окремих українських відомствах розраховували на надання конкретної матеріально-технічної допомоги, тоді як деякі країни-члени вирішили витратити свій внесок переважно на консультативно-дорадчу допомогу та відрядження своїх представників.

Загалом сьогодні в Україні спостерігається два підходи до допомоги НАТО. Одні пріоритезують саме матеріально-технічну допомогу. Інші вважають, що НАТО – не благодійна організація, і для України у відносинах з Альянсом значно важливіша спільна взаємодія, зокрема у вигляді спільних військових навчань, підготовки персоналу.

Тим більше, що ефективність спільних військових навчань з країнами-членами НАТО була доведена і на етапі залучення Збройних сил України до виконання завдань в рамках Антитерористичної операції на Сході України.

Високий рівень вишколу і боєздатності демонстрували саме ті підрозділи, які на регулярній основі залучались до багатонаціональних військових навчань і операцій під проводом НАТО.

Найбільш показовий приклад – 95-та окрема аеромобільна бригада. 

Для перегляду повної версії інфографіки натисніть на картинку

Реформи через стратегію

Україна перебуває у процесі підготовки та перегляду стратегічних документів, які регулюватимуть відносини, зокрема і з НАТО, оскільки сформують бачення, як саме реформувати Збройні сили.

Підготовка стратегічних документів суттєво пришвидчилась після того, як певну координуючу роль взяла на себе Рада нацбезпеки та оборони.

Була створена міжвідомча робоча група з підготовки стратегічних документів, затверджена Стратегія національної безпеки.

Якщо у проекті в цілях Стратегії фігурувала розмита формула про "забезпечення європейського майбутнього України", то у фінальному варіанті

йдеться конкретно про "забезпечення інтеграції України до Європейського союзу та формування умов для вступу в НАТО".

Окремий виклик – Комплексний оборонний огляд, попередня робота над яким була визнана незадовільною. Наразі де-факто завершена розробка інших документів, зокрема Концепції розвитку сектору безпеки і оборони, Воєнної доктрини (Стратегії воєнної безпеки).

Під питанням все ще залишається ефективність виконання Річної національної програми між Україною та НАТО (РНП). У деяких міністерствах відверто зізнаються, що цей документ буде виконуватись виключно формально, допоки не з’явиться більш жорстка система контролю за його імплементацією.

Замість підсумку

Таким чином, на сьогодні можна ствердно констатувати наступні речі:

• Сам факт скасування позаблоковості принципово не здатний вивести відносини між Україною та НАТО на якісно новий рівень. Те саме стосується і підвищення витрат на оборону до 5% ВВП.

• Ключовими викликами для налагодження ефективної співпраці між НАТО та Україною є брак довіри між Україною та НАТО, а також належної координації та комунікації всередині українського уряду.

• Події на Сході виявили найбільш вразливі місця в Збройних силах України. Існує розуміння, що процес реформування сектору безпеки та оборони України є незворотнім та має відбуватись за стандартами НАТО.

• Комунікаційні зусилля потрібні для пояснення переваг партнерства України з НАТО. Формула "або членство, або нічого" не здатна наповнити відносини практичним змістом.

Автор:

Альона Гетьманчук,

директор Інституту світової політики