"Європейська правда" публікує статтю партнерського видання – швейцарського сайту Swissinfo. Її тема – відповідність практики всенародних референдумів принципам демократії – актуальна і для України. Особливо в ситуації, коли цим інструментом активно зловживають популісти.

* * * * *

Якщо порівняти швейцарську політику з автобаном, а законодавчі ініціативи – з автомашинами, то картинка у нас вийде приблизно така ж, яка регулярно виникає напередодні великих канікул або довгих вихідних у Швейцарії перед північним порталом Сен-Готтардського автомобільного тунелю. Йдеться про гігантські затори. І справді: наразі референдуму очікують одразу 15 народних законодавчих ініціатив. І приблизно стільки ж проходять процедуру збору підписів.

Треба також врахувати не лише кількісний, а й якісний фактор: за останні десятиліття в Швейцарії кількість як поданих ініціатив, так і законопроектів, які отримали підтримку виборців, дуже різко зросла.

Починаючи з 1891 року в Швейцарії народ схвалив 22 законодавчі ініціативи, причому 10 з них були підтримані виборцями за одне лише останнє десятиліття.

Саме по собі це і не добре, і не погано, тому що, як підкреслює Паскаль Маон, професор Кафедри теорії держави і права Університету міста Невшатель, ці дані слід розглядати в ширшому контексті: "Багато зі схвалених ініціатив або прямо суперечили міжнародному праву, або починали суперечити йому після конкретної реалізації. Тому останніми роками в Швейцарії не припиняються дебати про те, яким чином ми могли б реформувати цей найважливіший інструмент швейцарського народоправства".

Свій внесок у дискусію нещодавно вніс ліберальний науково-дослідний інститут "Avanir Suisse". Він представив на суд громадськості каталог заходів, спрямованих на вдосконалення порядку реалізації народом своїх демократичних прав у частині, що стосується запуску і просування законодавчих ініціатив. Мета — поставити перепону на шляху недобросовісних популістів, які використовують інструмент ініціативи в корисливих політичних цілях.

Як один з таких заходів "Avenir Suisse" пропонує ввести норму, згідно з якою текст законопроекту має насамперед отримати схвалення Федеральної канцелярії – органу, що відповідає за реєстрацію і оформлення народних законопроектів.

Якщо канцелярія погоджує — автори ініціативи можуть починати збір підписів, кількість яких, до речі, теж пропонується помітно збільшити. Нарешті, аналітики "Avenir Suisse" вважали б за доцільне розробити та подати на розгляд народу спеціальний федеральний закон, який регулював би порядок запуску народної законодавчої ініціативи, умови та норми її схвалення і реалізації.

"А віз і досі там..."

Втім, таких "фабрик ідей", як ця, в Швейцарії дуже багато, і всі вони рано чи пізно відкривають для себе тему народних демократичних прав і починають генерувати ідеї і варіанти їх реформування і поліпшення.

Не став винятком і громадський зовнішньополітичний фонд Foraus, в надрах якого виникла начебто логічна пропозиція: якщо схвалена народна законодавча ініціатива суперечить міжнародному праву, тобто певній конкретній угоді, конвенції або договору, підписаним Швейцарією, тоді цей документ теж має "автоматом" виноситися на референдум. Тим самим виборцям пропонується бути до кінця логічними і нести повну відповідальність за прийняте рішення.

Свого часу ця пропозиція наробила багато галасу, враховуючи те, що з'явилася вона в розпал громадських дискусій щодо конкретної реалізації результатів референдуму 9 лютого 2014 року. Тоді, як відомо, швейцарські виборці підтримали викладену в ініціативі "Проти масової імміграції" пропозицію повернути квоти та кількісні контингенти як інструмент регулювання надходження до Швейцарії трудових кадрів з країн ЄС.

Такі квоти прямо суперечать принципу "свободи пересування", зафіксованому в першому пакеті угод, укладених між Берном і Брюсселем.

І якщо застосувати запропонований фондом Foraus принцип до даної проблематики, тоді народ, прийнявши "антиміграційну" ініціативу, мав би, виходить, ще раз проголосувати щодо питання, власне, відносин з Європою взагалі.

Але коли швейцарським виборцям загрожувала б така перспектива, то як би вони голосували 9 лютого?

"З суто інтелектуальної точки зору такі дебати є дуже цікавими, однак при цьому виникає складне практичне питання формування політичної більшості, яка б погодилася провести дійсно фундаментальну реформу народних демократичних прав. Проектів таких реформ і було вже чимало, але віз і досі там, бо тільки-но справа доходить до реальних змін, народ стає дуже обережним і, як правило, голосує за статус-кво", — підкреслює політолог з Університету Лозанни Георг Лутц.

"Священна корова"

Треба враховувати, що такий інструмент прямої демократії, як народна законодавча ініціатива, має в Швейцарії не лише нормативно-правовий, а й культурно-емоційний характер. Він закріплений у свідомості народу ще й на рівні почуттів і має самоцінне значенням, поза прив'язкою до конкретної політичної реальності.

Саме тому виборцям так складно зважитися на якісь серйозні зміни в порядку функціонування інструменту, базові характеристики якого залишалися тими самими як мінімум останні сто років. "Інструменти прямої демократії завжди виявлялися виключеними з процесу конституційних реформ", — каже Андреас Ладнер, професор Інституту громадського управління при Університеті Лозанни.

"Наприклад, коли в парламенті в 1999 році дебатувався проект другої в історії сучасної Швейцарії всеосяжної реформи федеральної конституції (перша реформа була проведена 1874 року), то пропозицію уряду підвищити кількість підписів громадян, необхідних для запуску законодавчої ініціативи, зі 100 до 150 тис. відкинула більшість депутатів".

І, нарешті, тут є ще одна обставина:

останнім часом інструмент законодавчої ініціативи все активніше освоюють політичні партії та організації.

Спочатку ініціатива була задумана як адміністративний ресурс для допомоги групам, верствам, класам і окремим громадянам, які не представлені в парламенті і виключені з процесу законотворчості. Однак у наші дні вона дедалі більше перетворюється на інструмент партійного маркетингу, з урахуванням того, що у політичних партій від початку більше ресурсів і можливостей для того, щоб почати процедуру висунення такої ініціативи і довести її до переможного референдуму.

Тому зрозуміло, що партії зовсім не мають наміру самі собі ускладнювати умови користування таким зручним інструментом самореклами, як законодавча ініціатива.

Надія на мудрість народу

Політолог Георг Лутц підтверджує цю тенденцію: "За останні 10 років кожна без винятку партія, представлена в парламенті Швейцарії, виступила автором хоча б однієї законодавчої ініціативи. Ускладнювати порядок користування цим інструментом прямої демократії ніхто не хоче. Окремі ж політичні й громадські діячі, які начебто і хотіли б зробити це, не наважуються відкрито заявити про свої мотиви та аргументи, побоюючись потрапити до категорії "ворогів народу".

Тому й не дивно, що минулого року зазнав поразки проект Федеральної ради, котрий пропонував перед запуском ініціативи перевіряти її текст на сумісність із міжнародним правом. Щось схоже спробував зробити і Комітет Ради кантонів (малої палати парламенту) з конституційного законодавства і державного будівництва, ініціювавши дискусію про роль парламенту в рамках процедури правової експертизи та допуску народних законодавчих ініціатив.

Однак і тут теж позначилася різко негативна позиція як правоконсервативної Швейцарської народної партії (SVP), так і лівих фракцій і депутатів, тобто сил, котрі найчастіше вдаються до ініціативи як до інструменту проштовхування своїх ідей і уявлень про те, як мають функціонувати держава і суспільство Швейцарії.

Чи означає це, що законодавча ініціатива як найважливіший інститут в системі швейцарської прямої демократії потрапила в ситуацію "нескінченного глухого кута"?

Андреас Ладнер так не вважає: "Народ рано чи пізно сам відрегулює порядок застосування законодавчої ініціативи. Він інтуїтивно відчуває небезпеку її девальвації і перетворення на суто популістський інструмент. Недарма останніми місяцями ми спостерігаємо, як багато ініціатив народ відкидає більш ніж очевидною більшістю. Висновки будуть обов'язково — треба лише запастися терпінням".