ЄС каже, що допомагає в реформі сектора безпеки. Чи ефективна ця допомога?

В Україні вже майже рік працює Консультативна місія Європейського Союзу з реформування цивільного безпекового сектору (КМЄС), більш відома за своєю англійською абревіатурою EUAM.

"Європейська правда" вже писала про амбіції EUAM. Вона має допомогти офіційному Києву змінити всі "невійськові" безпекові відомства – МВС, СБУ, ГПУ, прикордонну службу...

За таких завдань рік – занадто короткий термін, щоб підбивати підсумки роботи місії.

Але вже можна оцінити, наскільки мандат місії відповідає потребам України, яким є її потенціал, а також чи виявилася ефективною співпраця місії з українськими партнерами.

Партнер "Європейської правди", Інститут світової політики, підготував дослідження щодо успіхів та проблем місії EUAM. До вашої уваги – його ключові висновки.

Мандат усьому голова

Основним викликом для місії став її власний мандат.

Річ у тім, що ЄС визначив повноваження та задачі місії, не порадившись із тими, кому місія має допомагати в Україні.

Нині її задачами є "стратегічне консультування" українських безпекових відомств та координація донорської допомоги для реформи сектора цивільної безпеки.

Варто відзначити, що усі міністерства і відомства, які співпрацюють з місією, кажуть, що вона має добрий потенціал. Та водночас усі партнери місії в Україні майже одностайно визнають: тільки стратегічного консультування для них недостатньо.

У більшості є ідеї конкретних проектів, до яких вони хотіли б залучити КМЄС, проте місія виявилася не готовою до цього.

Високопоставлений чиновник одного з силових відомств в розмові з нами зізнався, що місія не стала для його міністерства "єдиним вікном" співпраці з ЄС щодо проведення реформи у сфері.

З проханнями, на які місія не здатна відповісти, органу доводиться звертатися напряму до Брюсселя.

Стратегія проти тактики

Інколи як для місії, так і для її українських партнерів важко провести лінію, де закінчується "стратегічне" консультування і починається тактичне, оперативне чи технічне.

Українські посадовці справді кажуть, що успішною співпраця була там, де йшлося про стратегічні документи або законопроекти.

Зокрема, КМЄС долучилася до розробки Концепції та Стратегії реформування МВС, Концепції розвитку Державної прикордонної служби до 2020 року, розробки низки законопроектів спільно з РНБО, Мін’юстом, МВС та Державною пенітенціарною службою (як-от зміни до Кримінально-процесуального кодексу, "Закон про Національну поліцію" тощо).

У Державній прикордонній службі КМЄС надавала поради у виробленні стратегії якісної комунікації і зв’язків із громадськістю. У ДПС визнають, що

потреба у таких навичках загострилася через гібридну війну, адже прикордонники РФ швидше та якісніше видавали свою версію подій на російсько-українському кордоні.

Та якщо зі "стратегією" робота з КМЄС йшла добре, то поза нею ефективність місії серйозно знижується.

В одному з відомств нам зізналися: європейці, які допомагали написати концептуальний документ, відмовилися долучатися до підготовки плану дій у рамках стратегії.

Пояснили, що не мають на це мандату.

Схожим чином відбувалася робота в МВС. Експерти місії брали участь у розробці важливих документів, наприклад, уже згадуваної Концепції та Стратегії реформи МВС (навіть ще до офіційного початку роботи КМЄС!).

Водночас місія ЄС не була напряму залучена до реформи патрульної поліції, "фірмової" і, напевно, найпопулярнішої реформи не тільки з боку силового відомства, а й за весь постреволюційний період.

У КМЄС це, знову ж таки, пояснюють, серед іншого, обмеженнями у власних повноваженнях. 

Поспішати повільно?

Сьогодні видається, що місія стала заручницею, з одного боку, риторики ЄС щодо необхідності негайних та рішучих реформ, а з іншого – європейської бюрократії, яка суттєво уповільнювала її діяльність.

Ідея створення місії виникла в той момент, коли до ЄС в Україні була прикута особлива увага: під час Євромайдану пасивність та реактивність Євросоюзу призвела до серйозних репутаційних втрат в Україні, і місія сприймалася у певних колах як довгоочікуваний та рішучий крок допомоги.

У самій місії також наголошували на тому, що вони мають розпочати роботу якомога оперативніше.

Так,  у серпні 2014 року Кальман Міжеї висловив очікування, що до кінця вересня більша частина команди КМЄС вже розміститься в Україні і буде готова давати рекомендації українському уряду.

Та на практиці це сподівання не справдилося.

У неформальних розмовах представники місії визнають, що досягли повної операційної спроможності тільки у липні 2015 року (!!!).

Навіть станом на серпень 2015 року КМЄС мав цілу низку невирішених адміністративних проблем, на кшталт відсутності міської телефонної лінії та номерних знаків для транспортних засобів місії.

Ці проблеми, вочевидь, не могли мати глобального впливу на спроможність КМЄС, але і не збільшували її.

Закиди щодо повільної роботи лунають і з боку окремих партнерів місії в Україні. Зокрема, у неофіційному спілкуванні в одному з міністерств поскаржилися, що

три місяці чекали на прибуття експерта, який мав розробити рекомендації для урядового плану.

Також не було оперативності у допомозі місії в підготовці законопроектів.

Схоже, що причиною (або однією з причин) є відсутність у місії механізму швидкого реагування та необхідність узгоджувати свої дії з Брюсселем.

Деякі співрозмовники підкреслили брак ініціативності з боку місії. Лунали навіть зауваження, що в роботі місія не відрізняється від звичайного проекту Євросоюзу. До речі, кілька бенефіціарів твіннінг-проекту ЄС "Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні" заявили, що для них цей проект є пріоритетнішим за КМЄС.

Іще одна прогалина у роботі КМЄС – їх комунікація.

До червня 2015 року місія не мала власного сайту. В місії працює чимала піар-служба, але по факту немає активних зв’язків із громадськістю - заходів, друкованої продукції, спільних проектів з медіа.

Узагалі низький рівень публічності типовий для безпекових місій на пострадянському просторі.

Та підсумок цього - іміджеві втрати ЄС через нерозуміння цілей і суті роботи місії громадськістю.

Так, нещодавнє соціологічне дослідження, проведене на замовлення КМЄС, показало, що місія є найменш відомою у порівнянні з усіма іншими міжнародними організаціями, присутніми в Україні.

Тільки 30% респондентів знали назву місії. 11% могли назвати приклади її діяльності в Україні. Та й ті - не завжди правильно.

По суті, місію часто плутають з іншими активностями ЄС в Україні.

Погляд зсередини

Та незадоволення є не тільки з боку Києва.

У місії також накопичилися нарікання на українську сторону.

Так, КМЄС скаржиться на відсутність єдиного координаційного органу (яким могла би стати, приміром, РНБО, або ж віце-прем’єр з питань європейської інтеграції), який полегшив би роботу місії з українськими безпековими органами.

Ще одна проблема – залежність політичного процесу від персоналій в умовах, коли ці персоналії часто змінюються.

Але понад усе місію розчаровує відсутність реформаторського драйву в Україні.

Ті члени EUAM, які могли спостерігати грузинські реформи зблизька, порівнюють політичне середовище там і тут.

Не на користь України.

Вікно можливостей на майбутнє

Що можна виправити, щоби співпраця стала ефективнішою?

Вікно можливостей існує. Зараз триває перегляд мандату місії у Комітеті політики та безпеки у Брюсселі. Важливо, щоб думку України цього разу почули.

Під час презентації дослідження в Інституті світової політики Кальман Міжеї підкреслив, що для реформи цивільного сектору безпеки в Україні потрібні три речі:

– зміна правил;
– зміна людей;
– адекватна оплата праці.

Вже зараз місія може допомогти принаймні з двома з цих пунктів: зміною законодавства (правил) та змінами у кадрах (наприклад, місія вже має досвід спостереження за конкурсом на посади місцевих прокурорів).

І, нарешті, пріоритетом має стати схід України – Донеччина та Луганщина.

Заступник секретаря РНБО Олександр Литвиненко, що також був присутній на презентації, визнав, що на Сході найбільше очікують залучення місії.

Так, в Україні розраховують на підтримку у відбудові "з нуля" сектора безпеки у Донецькій та Луганській областях, використовуючи їх як своєрідний "полігон змін" в українському секторі безпеки.

Автор: Катерина Зарембо,
заступник директора Інституту світової політики

Повний текст дослідження - на сайті ІСП.

Експерти ґрунтувалися на перемовинах із самою місією, а також з її партнерами: МВС, Мін’юстом, Генпрокуратурою, Державною пенітенціарною службою, Державною прикордонною службою, Державною фіскальною службою, а також з МЗС та РНБО.