Хоча про це і не говорять публічно, але історія успіху України у втіленні реформ розглядається в Європейському Союзі як чи не єдиний варіант протистояння агресивній Росії.

Успіх України означатиме перемогу "м’якої сили" Європейського Союзу.

Поразка ж не лише призведе до репутаційних втрат ЄС, а посилить загрози на східних теренах континенту.

І йдеться не стільки про фінансові вливання: ані українські лідери думок, ані пересічні українці не ставлять у пріоритет грошову допомогу.

Попри це, в ЄС побутує думка, що українці хочуть лише грошей, а тому стануть тягарем (опитування на замовлення Інституту світової політики в шести країнах ЄС показало, що 22% респондентів згодні з цим аргументом).

Наш аналіз показав повну безпідставність таких підозр.

Головний висновок дослідження: лише тандем із підтримки ЄС і рішучості неурядових ініціатив в Україні може покласти початок масштабним змінам у країні.

При цьому існуюча допомога Євросоюзу поки що не вразила українців.

Українські експерти просять ЄС про більшу оперативність і гнучкість, а також наполягають, що Євросоюз має чинити більший тиск на українську владу для успіху реформ. Думка пересічних українців така сама: вони у своїй більшості упевнені, що ЄС мав би більше тиснути на українських керівників.

Вочевидь, не всі оцінки українців поділятимуться лідерами думок Євросоюзу – і не в останню чергу тому, що Україна має спочатку сама продемонструвати рішучість до змін. Цей аналіз ґрунтується на конфіденційних інтерв’ю можновладців, експертному опитуванні (взяло участь 65 осіб), а також унікальному загальноукраїнському опитуванні.

Чому історія успіху України важлива для Євросоюзу?

Україна щонайменше тричі ставила Євросоюз у незручне становище.

Уперше так сталося в 1991 році, коли окремі лідери країн Західної Європи намагалися вмовити Україну не виходити зі складу Радянського Союзу.

Другим шоком для європейців стала Помаранчева революція. Керівники ЄС настільки призвичаїлися до схильної до авторитаризму України, що не переймалися закликами української влади надати державі перспективу членства. Суспільний спротив політичним інтригам колишнього президента Леоніда Кучми став холодним душем для ЄС – лідери країн-членів втратили головне виправдання для невключення України в масштабний проект із розширення. Однак відсутність реформ у країні після першої революції надали Євросоюзу нові аргументи для відмови Києву.

Революція гідності кінця 2013 року – початку 2014 року стала ще більшим викликом, виявивши набагато глибші проблеми не просто регіонального, але глобального порядку денного.

Важливість перетворення України на європейську історію успіху опитані нами посадовці пояснювали різними причинами:

- "М’яка сила" Євросоюзу в дії, яка надасть додаткові аргументи для розвіювання євроскептицизму в самому ЄС.

- Розширення простору стабільності. У столицях Євросоюзу як ніколи мають розуміти, що проблеми України сьогодні – це проблеми ЄС завтра.

- Нові економічні можливості. Україна – держава з конкурентними трудовими ресурсами, масивним ринком – може стати вигідним партнером.

- Альтернатива російській моделі. Успішна зміна України стане стимулом для демократизації на ширшому пострадянському просторі та позбавить Кремль аргументів про нібито винятковість "слов’янської цивілізації".

Керуючись, зокрема, цими аргументами, ЄС оголосив про підтримку реформ, але реальні вимоги часом йдуть врозріз із неповороткою системою Євросоюзу.

Коротка оцінка нинішньої підтримки реформ в Україні

Наявна підтримка з боку ЄС складається з різних видів фінансової та технічної допомоги.

Проте експерти часто нарікають, що Євросоюз більше зосереджений на розвитку самих форматів, а не на тому, щоби ці формати працювали на перетворення в Україні. ЄС подав справді важливі символічні сигнали щодо готовності підтримати Київ, але якщо не розширити мандат, то підтримка лишатиметься більше символічною, ніж практичною.

Після Революції гідності ЄС  створив такі унікальні механізми:

- Група з підтримки України.

Свій скептицизм щодо групи висловлюють навіть дипломати від посольств країн-членів Євросоюзу, називаючи її достатньо "загадковим органом" у відносинах України та ЄС. На їхню думку, мандат групи від початку виключав можливість значного впливу на зміни в Україні.

Представники української влади пропонують, аби група працювала в Києві на постійній основі.

На думку спостерігачів, учасники групи більше займаються збиранням інформації, її аналізом для Єврокомісії, аніж власне підтримкою реформ.

- Консультативна Місія Європейського Союзу з реформи цивільного сектора безпеки (EUAM Ukraine) ставить своїм завданням утвердження верховенства права в Україні.

Місія була створена на прохання офіційного Києва, але так і не встигла включитися в масштабний проект зі створення нової поліції. Представники Місії так само звертають увагу на завузький мандат, який нібито не дозволяє ефективніше впливати на реформи в Україні.

- Підтримка реформ у сфері юстиції – проект, що надає допомогу в розробці загальної стратегії реформ сектора юстиції.

Ця ініціатива, тривалістю в три роки, була презентована ще в жовтні 2013 року – за кілька тижнів до Вільнюського саміту і Революції гідності. Український неурядовий сектор у цілому позитивно відгукувався про ініціативу, яка виявилася особливо важливою в постреволюційний період.

- "Європейський порядок денний реформ" – своєрідна дорожня карта надання підтримки ЄС: від політичних, економічних питань до освітніх і науково-технологічних. Представники ЄС у деклараціях ув’язують надання макрофінансової допомоги із виконанням цього документа.

Перелік програм, ініціатив, рамок підтримки України не є вичерпним, існує багато інших (у тому числі окремо і від країн-членів ЄС), однак зазначені вище є найпомітнішими.

Інститут світової політики ініціював опитування експертів, лідерів думок, осіб, причетних до розробки і координації перетворень в Україні (загалом відповіли 65 осіб) – вони оцінювали різні напрямки допомоги від ЄС за десятибальною шкалою.

Так, загальна оцінка реформ з боку ЄС склала 6,28 бала.

Це досить високий кількісний показник, зважаючи на в цілому критичні оцінки респондентів під час інтерв’ю. Причому українські лідери думок набагато критичніше ставляться до готовності української влади враховувати реформаторські пропозиції фахівців ЄС – таку готовність експерти оцінили в 4,28 бала.

Тож у ЄС є виправдання, чому вони не можуть домовитися з українськими реформаторами (чи псевдореформаторами у такому випадку).

Найчастіше опитані хвалили ЄС за такі кроки з підтримки реформ в Україні: політичний тиск і фінансова підтримка, консультативна підтримка окремих реформ, підтримка громадянського сектора.

- Політичний тиск і фінансова допомога

Експерти позитивно оцінюють принцип "більша підтримка за більше реформ", more for more.

Від представників Євросоюзу часто можна почути відмовку: ми не можемо впливати на реформаторський процес України, бо це прерогатива самих українців. Проте останнім часом ЄС почав коригувати свій підхід.

Погляньте на реформу держслужби, закон про фінансування партій з держбюджету – очевидно, що влада в Україні почала активніше діяти лише після жорстких заяв із боку ЄС.

Украй важливим залишається тиск Брюсселя в питанні подолання корупції та встановлення прозорого врядування в Україні, в тому числі в контексті безвізового діалогу.

- Консультативна допомога щодо окремих реформ

Корисними є консультації при розробці проектів рішень у рамках робочих груп при міністерствах. Зокрема, до успішних прикладів відносять участь експертів ЄС у робочих групах із реформи державної служби та проведення інституційних реформ правової допомоги, правоохоронної системи, конституційної реформи в частині децентралізації.

Проте не завжди оцінки експертної допомоги з боку ЄС такі позитивні.

Чимало опитаних зазначали, що експерти ЄС часом надають загальновідому інформацію, яку можна отримати і без роботи того чи іншого проекту.

Існують також певні вади щодо координації міжнародної допомоги. Євросоюз може не знати про проекти Канади, а представники США можуть бути не в курсі допомоги країн-членів ЄС. Та й навіть таке знання часом може не зарадити ситуації – довгострокові пріоритети визначаються урядами цих країн, які можуть дублювати один одного.

Важливо було б мати можливість оперативної зміни пріоритетів допомоги, зважаючи на швидкоплинність процесів у східноєвропейському регіоні.

Зауваження

Українська влада не завжди знає, як користуватися коштами ЄС; на які цілі їх можна спрямувати. Як наслідок, європейські фонди або не використовуються взагалі, або ж спрямовуються на завдання, які не мають критичного значення для України.

Представники уряду конфіденційно говорять про власну неспроможність скористатися допомогою на сотні мільйонів євро.

При цьому урядовці твердять: ЄС надає допомогу Україні, навіть не радячись, чи потрібна вона в тій чи іншій сфері.

Все робиться з позиції – Брюсселю видніше.

Уже на цьому етапі українські урядовці не відчувають відповідальності за отриману підтримку: відтак шанси щодо марнування коштів надто великі.

Ще одне з проблемних питань – забюрократизованість системи. Українська сторона (державна служба та громадські організації) звикла вирішувати проблеми ad hoc і не завжди розуміє процедури ЄС для отримання відповідної допомоги.

Одне з вирішень проблеми – спрямування консультантів з ЄС, які б допомагали не лише отримувати найнеобхіднішу підтримку, а й контролювали ефективність її використання. Проблему могло б вирішити створення спільної робочої групи, яка б визначала пріоритетні напрямки та види допомоги.

Але є питання: чи готовий ЄС настільки брати на себе відповідальність і чи готовий буде уряд України ділитися сферою своєї відповідальності? Наше спілкування як з представниками інституцій ЄС, так і з урядовцями показало: ентузіазму з цього питання поки немає.

В середовищі українських експертів є думка про неефективне витрачання допомоги українською стороною.

Саме тому організації (особливо ті, що спеціалізуються на боротьбі з корупцією) пропонують створювати додаткові механізми перевірки використання Україною коштів Євросоюзу.

Утім, серед експертів існує скепсис, і не лише щодо уряду України – але і щодо фінансування Брюсселем своїх же інституцій та проектів. Наші співрозмовники з обуренням припускають, що деякі європейці їдуть до України більше для заробляння грошей, аніж для реальної допомоги.

Таку категорію проектних управлінців із ЄС, що отримують багатотисячні зарплати, в Києві називають "гастролерами".

Навіть урядовці припускають, що такі "проектні заробітчани" зацікавлені не стільки в швидкій реформі в Україні, скільки в її тривалішому продовженні: адже якщо реформа успішно завершиться, то й проект можуть закрити.

Відтак ЄС має бути скрупульозним не тільки до партнерів із України, а й до власних ініціатив.

Головні успіхи та поразки реформаторів України

Хоча в цілому у більшості сфер процес перетворень справді пробуксовує, варто згадати кілька позитивних випадків.

Антикорупційна реформа є одним із найбільших очікувань суспільства. При цьому в еліти недостатньо волі для бліцкригу (як це відбувалося в Грузії).

Лише тиск ЄС та громадянського сектора дозволяє владі звітувати про фундаментальні успіхи. Так, вже створено Національне антикорупційне бюро, позбавлене політичного впливу.

Прозорі тендери. Особливий успіх – це зміни в сфері державних закупівель, запуск системи ProZorro, відкриття реєстрів власності та кінцевих бенефіціарних власників юридичних осіб.

Пересічні українці можуть і не відчувати користь від таких рішень, однак насправді вони дозволяють заощаджувати мільйони, якщо не мільярди євро.

Нова поліція, яка користується великим кредитом довіри. Опитування, проведене восени 2015 року, свідчить, що 81% мешканців столиці України вважає поліцію ефективною службою.

Одне з найбільших досягнень, які Україна може отримати в найближчому майбутньому – скасування візового режиму з ЄС.

З проблем, які гальмують просування реформ в Україні, можна виокремити такі:

Брак політичної волі. Яскравий приклад – прийняття ВР законопроекту "Про державну службу" у першому читанні із двадцятої (!) спроби;

Складність координації та моніторингу якості реформ. В Україні діє п'ять стратегічних документів (1) Стратегія сталого розвитку "Україна–2020"; 2) Коаліційна угода; 3) Програма діяльності уряду; 4) Угода про асоціацію; 5) Меморандум з МВФ), що саме собою ускладнює процес. Національна рада реформ забезпечує комунікацію, координацію та моніторинг на найвищому політичному рівні. Однак такої ж координації бракує на середньому та нижчому рівнях;

Пасивність виконавців на державній службі. Її дуже влучно охарактеризував посол Канади Роман Ващук у червні 2015 року: "У мене є порада до України: не ставте дубових людей на посади, відповідальні за взаємодію з НАТО". Цю репліку можна застосувати фактично до всіх сфер втілення реформ.

Що очікує від ЄС офіційний Київ?

Політичні еліти України зацікавлені в отриманні допомоги.

Вочевидь, ЄС варто краще організувати процедуру інформування української сторони про можливості отримання допомоги.

Проблемою є також фактичне нав’язування допомоги, яка може, зрештою, не мати жодного впливу на реформи в Україні. Так, в Уряді критикували багатомільйонні кредити Євросоюзу малому та середньому бізнесу, українським фермерам. Мовляв, ці позики все одно роздаються під великі відсотки, а тому не мають особливої привабливості. Ця проблема вимагає додаткового аналізу з боку ЄС.

Варто здійснювати спільне планування та узгодження надання проектів міжнародної технічної допомоги відповідно до реальних потреб України.

Більше гнучкості. Зменшення рівня бюрократії з боку ЄС. В Україні очікують запуску спільних інфраструктурних проектів. Також в уряді пропонують долучати українських експертів до складу оціночних місій ЄС для уникнення комунікаційних проблем при виконанні моніторингу. Такі спільні перевірки допомогли б усунути взаємні підозри та непорозуміння щодо виконання Україною своїх зобов’язань.

Ще одне побажання – часткова реструктуризація накопиченого зовнішнього боргу для пришвидшення економічного розвитку. Ця пропозиція не належала до домінантних (можливо, тому, що Україні вдалося добитися реструктуризації євробондів). Утім, очевидно, що нинішнього рівня реструктуризації може виявитися недостатньо.

Цілком очевидно, що Україні потрібен масштабний план підтримки – щось на кшталт "плану Маршалла".

Українські можновладці вважають, що нинішні програми підтримки не мають стратегічного, всеохопного характеру.

Частково це пов’язано з відсутністю наочних результатів реформ. Проте немає впевненості, що в ЄС знайдуться ресурси, навіть якщо Україна буде визнана лідером із реформування.

Які очікування українських експертів?

- посилення політичного тиску ЄС на Київ.

Це – найпоширеніше очікування. Громадянське суспільство визнає, що самотужки не може протискувати необхідні реформи. А політична та фінансова залежність еліт від ЄС змушує їх до більшої зговірливості.

- збільшення фінансової підтримки.

Без належної фінансової підтримки Україна не зможе швидко виконати реформаторський порядок денний. При наданні фінансової підтримки ЄС має запроваджувати конт­роль за витрачанням коштів на реформи. Експерти висловлювали ідею щодо проведення щорічних конференцій донорів ЄС та українських громадських організацій для пріоритезації дій. Можливо, тоді не буде нарікань і з боку уряду, що частина проектів спрямована більше на підтримку так званих "гастролерів" (див. вище).

- взаємодія з громадянським суспільством.

Є сподівання, що ЄС розширить підтримку аналітичних центрів, які задіяні у процесі реформ. Експерти прагнуть, аби громадянський сектор залучали не лише для збору інформації, для промоції реформ, а для спільної роботи з їхнього проведення, формуючи спільні дорадчі органи при органах влади. Важливим кроком могло б стати утворення ресурсних центрів для громадських організацій по всій країні.

Поки що Київ виглядає як улюблене місце допомоги ЄС; бракує ініціатив в областях, тоді як країни ЄС дедалі більше фокусують увагу саме на українській провінції.

- збільшення моніторингу і контролю щодо імплементації реформ.

Експерти сподіваються, що буде запроваджено якісний та кількісний моніторинг виконання Угоди про асоціацію. Звичайно, для цього потрібно для початку скласти базову стратегію реформ, яка може бути використана для надання Євросоюзом допомоги, що відповідала б очікуванням України.

- підтримка окремих реформ.

В рекомендаціях звучали наступні сфери: механізми запобігання та протидії корупції, викриття закордонних рахунків корупціонерів, реформа державного управління та місцевого самоврядування, прискорення децентралізації влади.

Потрібна підтримка в адаптації стандартів державного управління, дерегуляції та децентралізації. Лунала ідея про надання фінансової підтримки у реалізації реформи держслужби, включно з частковим фінансуванням зарплатного фонду тих органів, які провели ґрунтовну перебудову (очевидно, лише на початковому етапі).

Програми з підтримки молоді. Представники неурядового сектора звертали увагу на необхідність масштабної та довгострокової підтримки молоді в Україні, яка вже стала і ставатиме ще більше головним чинником змін у країні.

Які очікування пересічних українців?

До агресії Росії в Україні не було категоричної більшості громадян, які б уболівали за європейську інтеграцію країни. Анексія Криму, дестабілізація на сході країни різко змінили ситуацію.

У Росії розчарувалося багато навіть тих українців, які пов’язували сподівання з цією країною. Це робить європейський вибір безальтернативним.

Так, наразі 51% українців підтримали б вступ України до ЄС, а за інтеграцію до Євразійського економічного союзу Росії, Білорусі та Казахстану виступають 17%. Три роки тому за ЄС виступали 42% громадян, а вступ до Митного союзу підтримали 32%.

Оцінка прогресу реформ з боку населення переважно залишається негативною. У переліку найбільш пріоритетних реформ:

- боротьба з корупцією (так вважає 65% українців);

- реформа правоохоронних органів і судів (58%);

- пенсійна реформа та реформа системи соціального захисту (40%);

- охорона здоров’я (36%);

- оборонний сектор (31%).

Корупцію як абсолютне зло визначили українці і в опитуванні, проведеному ІСП.

Майже 85% українців вважають корупцію головною перешкодою на шляху інтеграції України до ЄС. Друга перешкода – олігархи (72,5%). Третя – недостатній економічний розвиток (57%).

Важливо: українці в цілому не очікують від Євросоюзу грошей (це очікування аж на 11-му місці в загальному списку), натомість прагнуть більшої залученості щодо українських справ у цілому. 

На першому місці – із цією позицією згідна третина українців – очікування тиску: ЄС має більше тиснути на українську владу.

Майже стільки ж українців (26,93%) вважають, що ЄС і так багато робить – тепер має включитися в роботу і українська влада. Третя позиція досить радикальна (22,12% українців; а в північних областях цю позицію відстоюють 46% респондентів): ЄС повинен припинити давати гроші, бо вони все одно розкрадаються.

Можливо, ці результати будуть корисними не стільки представникам ЄС, скільки українській владі – утім, в ЄС мають усвідомлювати рівень катастрофічної зневіри громадян; подальше поглиблення такого розпачу може загрожувати найнепривабливішими сценаріями для стабільності регіону в цілому.

Автори:

Сергій Солодкий,

перший заступник директора Інституту світової політики,

Віталій Шарлай,

експерт Реанімаційного пакету реформ