Зміни до законодавства, запропоновані в рамках безвізового діалогу з ЄС у сфері безпеки документів, вже стали темою для дискусії – і у Верховній раді, і в громадянському суспільстві. "Європейська правда" вже публікувала думку деяких представників експертного середовища, які жорстко розкритикували урядовий законопроект №3224.

У профільних комітетах ВР так само є скепсис щодо урядового проекту, як засвідчила експертна дискусія, організована ЄвроПравдою.

Але в уряді є аргументи на користь своєї ідеї – більше того, там кажуть, що не всі претензії експертів є обґрунтованими. Тому ми надаємо право на публікацію також Державній міграційній службі (ДМС).

* * * * *

Як відомо, з 2012 року чинним є закон України "Про єдиний державний демографічний реєстр…", за яким з 1 січня 2015 року українці вже отримують біометричні паспорти для виїзду за кордон, а з 1 січня 2016 року розпочнеться видача нових "внутрішніх" паспортів – замість морально застарілої книжечки відтепер видаватиметься пластикова ID-картка.

Та будь-які зміни потребують законодавчої підтримки. Саме через плани запровадити ID-картку уряд запропонував законопроект №3224. Переважно він стосується саме цього документа і покликаний вирішити ряд проблем та суперечностей у чинному законі.

Нині ми чуємо аргументи, мовляв, Україна має взагалі відмовитися від єдиного демографічного реєстру.

Але не забуваймо: цей закон вже діє! До нього вже шість разів вносилися зміни, за ним видано громадянам вже понад 1,7 млн документів.

Та розберемося в нормах закону, який чомусь викликав таку критику. Чи справді він несе загрозу дотриманню прав людини? Або, можливо, навпаки – надає громадянам більший рівень захисту?

Що нового пропонує уряд

 Персоніфікований доступ до персональних даних.

Це, мабуть, головне нововведення законопроекту, але його критики взагалі не згадують.

Пропонується, щоби всі сеанси доступу будь-якого чиновника до персональних даних особи фіксувалися системою в автоматичному режимі і ці дані зберігалися. У подальшому кожна особа зможе безкоштовно отримати інформацію про те, хто, коли та на якій підставі переглядав інформацію про неї в Реєстрі.

Окремо фіксуватиметься інформація про те, ким, коли та на якій підставі вносилися зміни до даних про особу в Реєстрі.

 Оформлення ID-картки з 14 років, а не з народження.

Чинним законом про ЄДДР передбачено, що "внутрішні паспорти", ID-картки, мають оформлятися кожному громадянину від народження. Натомість уряд пропонує видавати їх з 14 років. Це поширена європейська практика, адаптована до українського законодавства, адже саме з 14 років наступає часткова дієздатність, і підлітки у цьому віці вже можуть вчиняти певні правочини, не завжди потребуючи присутності батьків із паспортами.

 Жодних обмежень на оформлення закордонного паспорта.

Законопроект пропонує відмовитися від практики відмов у видачі паспорта для виїзду за кордон через несплачені аліменти, комунальні рахунки або через непогашену судимість. Цей контроль нині здійснюється двічі – при оформленні паспорта та при перетині кордону.

Але такий подвійний контроль не має сенсу!

Саме у пункті пропуску на кордоні весь світ перевіряє, чи не існує застережень щодо виїзду особи за межі країни, дублювання ж цих функцій при оформленні паспорта затягує процедури для всіх без винятку громадян та створює додаткові підстави для корупції.

 Жодних територіальних обмежень.

Оформлення паспорта у формі ID-карти здійснюватиметься у будь-якому місці, незалежно від місця проживання особи – громадяни не будуть "прив’язаними" до так званих "паспортних столів", як це відбувається сьогодні.

 Розширення переліку суб’єктів Реєстру.

Комунальні центри надання адмінпослуг (так звані "ЦНАПи") та державне підприємство "Документ" пропонується зробити суб’єктами Реєстру, що безумовно сприятиме спрощенню отримання громадянами адміністративних послуг у паспортній сфері та зменшенню корупції.

Якщо сьогодні ЦНАПи виступають лише у ролі посередників, які приймають від громадян документи та передають їх до міграційної служби, то пропозиція уряду – надати їм права щодо прийняття заяв (із первинним внесенням інформації до Реєстру) та видачі документів. Міграційна служба лише прийматиме рішення щодо ідентифікації та оформлення паспорта, тобто працюватиме у режимі "бек-офісу" за взірцем більшості європейських держав.

Так, ви не помилилися. ДМС готова добровільно відмовитися від частини повноважень на користь ЦНАПів.

Навіть більше – ми самі ініціювали таку відмову. Щоправда, ця реформа не може відбутися за один день, деякий час ЦНАПи та підрозділи міграційної служби прийматимуть громадян паралельно.

 Оцифровка наявних даних міграційної служби.

Усі дані про громадян, які містяться на паперових носіях у формах Ф-1, потрібно поступово оцифрувати та внести до ЄДДР, і законопроект це передбачає. Мотивів для цього – декілька, зокрема, така рекомендація звучить від представників Єврокомісії. Окрім того, оцифровка даних дозволить скоротити терміни оформлення ID-карти з теперішніх 30 днів до 7 та 20 робочих, за аналогією з оформленням закордонного паспорта.

Внесення до ID-карти електронного цифрового підпису

Запровадження нових ID-карток не означає лише заміни паперового документа на пластиковий. Не менш важливий наслідок – розвиток електронних сервісів. До ID-карти буде внесено електронний цифровий підпис особи, а з його допомогою можна буде надавати громадянам якісні, прозорі, безпечні та швидкі послуги. Це важливо і в контексті запровадження електронного урядування.

Для чого взагалі потрібен чіп у паспорті?

Електронний чіп та його функціональні характеристики (включаючи електронний цифровий підпис) зменшують ризик фальсифікації документа до мінімуму. ID-картки відповідають сучасним вимогам та забезпечують, з одного боку, захищеність від "крадіжки особистості" (identity theft) і схожих небезпек, а з іншого боку - сприяють розвитку електронних послуг і підвищують ефективність державного обслуговування в цілому.

Законопроект містить також безліч технічних моментів, необхідних для запровадження нової системи ідентифікації та видачі ID-карт.

Чи є законопроект досконалим?
Чи вирішує він усі проблеми ЄДДР?

Попри те, що ідеї законопроекту №3224 отримали схвальну оцінку європейських експертів під час останньої моніторингової місії в рамках безвізового діалогу з ЄС, Державна міграційна служба погоджується: урядовий проект можна і треба удосконалити.

Саме тут ми бачимо важливу роль експертного середовища та уповноваженого Верховної ради з прав людини.

Але наявність у них певних застережень у жодному разі не означає, що від прийняття законопроекту треба відмовитися в цілому. Необхідні зміни та доповнення можна внести до другого читання і ДМС готова взяти активну участь у цьому процесі. І Верховна рада матиме можливість визначити, чиї аргументи є більш обґрунтованими.

То в чому ж полягають основні зауваження?

Наведемо ключові тези зі статті наших шановних критиків та спробуємо надати свої коментарі щодо них.

"Законопроект №3224 пропонує зберегти і розвивати мега-базу персональних даних –
Єдиний державний демографічний реєстр (ЄДДР)".

По-перше, аналогічні бази даних є у багатьох країнах, у тому числі Євросоюзу. Наявність такої бази спрощує та робить прозорішими процедури оформлення та видачі документів. Централізована база унеможливлює так звану "крадіжку особистості", тобто дає громадянину гарантію, що в іншій частині країни не буде випущено дублікат його документа. Крім того, це спрощує верифікацію особи, оскільки дає можливість ідентифікувати її, співставляючи різні наявні дані щодо неї.

По-друге, те, що сьогодні будує ДМС, у жодному випадку не можна назвати "мега-базою". Ідеологія створення Реєстру не передбачає внесення до нього всіх даних, що містяться у відомчих інформаційних системах – там потрібна лише інформація про видані особі документи, і ця інформація потрібна виключно для уникнення випадків видачі особі двох аналогічних документів усупереч законодавству, а також для забезпечення ідентифікації особи, у тому числі у випадках втрати документів.

По-третє, до реєстру де-факто вноситиметься саме та інформація, що вже є в міграційній службі на паперових носіях, у тому числі про батьків особи.

Водночас ми погоджуємося з критикою – закон справді потребує уточнення, яка інформація та з яких ВІС має бути внесена до Реєстру. До другого читання необхідно виписати межі використання інформації про особу з ЄДДР та вичерпний перелік державних органів та установ, що матимуть доступ до ЄДДР, а також права та обов’язки розпорядника Реєстру.

Необхідно також встановити вичерпний перелік держреєстрів, до яких матиме доступ розпорядник Реєстру. Такий доступ обмежуватиметься виключно цілями ідентифікації особи.

Важливо додати, що реформа ДМС, яку вже започатковано, передбачає суттєве посилення служби внутрішнього контролю, в тому числі – за дотриманням законодавства про захист персональних даних.

Створення ж тисяч локальних баз даних, що пропонує "альтернативний" законопроект, навпаки – зробить неможливим будь-який моніторинг, а також отримання громадянами адміністративних послуг поза межами населеного пункту, де вони проживають.

До слова, наслідки відсутності єдиної бази ми яскраво відчуваємо вже зараз на прикладі громадян, які вимушені виїжджати з Криму та територій Східної України, контрольованих терористами.

"Законопроект пропонує легалізувати
паразитуючу бізнес-прокладку у паспортній сфері".

Законопроектом передбачено включення до числа суб’єктів Реєстру центрів надання адміністративних послуг та державного підприємства, яке знаходиться у сфері управління ДМС (так, йдеться про ДП "Документ").

Для чого це потрібно? Метою є запобігання корупції у сфері діяльності ДМС.

Ми вирішили розділити процеси прийому заяв від громадян та прийняття рішень за цими заявами. Фронт-офісами виступатимуть ЦНАПи та сервісні центри держпідприємства, бек-офісами – підрозділи ДМС. Це унеможливить спілкування громадян з посадовими особами, які приймають рішення, а відповідно – мінімізує корупційні ризики.

Слід підкреслити, що держава жодним чином не примушуватиме громадян звертатися до якогось певного фронт-офісу і вони самостійно зможуть обирати місце, куди подавати заяви. Так, сервісні центри, створені ДП "Документ", передбачають додаткову оплату за сервіс, оскільки державне підприємство не отримує жодного бюджетного фінансування. Та якщо в окремих містах, районах чи областях ЦНАПи зможуть запропонувати громадянам якісні та дешевші послуги, люди підуть саме до них.

А ДМС за новим законом, як вже підкреслювалося, надасть ЦНАПам всі необхідні можливості.

І, нарешті, йдеться саме про державне підприємство, а не приватну структуру, тож витрати цього ДП контролюються державою.

Та ми розуміємо занепокоєність експертів та суспільства.

Тому для уникнення неоднозначного трактування закону, до другого читання необхідно уточнити у законопроекті, що ДП наділене функціями щодо внесення даних до Реєстру виключно у створених цим підприємством сервісних центрах, але у жодному разі не у підрозділах міграційної служби.

Тобто не можна лишати жодного шансу для "зрощування" ДП "Документ" із посадовцями ДМС. Фронт-офіс та бек-офіс повинні бути розділені.

"Законопроект зберігає непрозору та корумповану
систему оплати паспортних послуг".

Законопроект №3224 взагалі не містить будь-яких тез стосовно оплати паспортних послуг. Що ж стосується нині існуючої системи оплати послуг, то вона, на наш погляд, є прозорою і цілком законною. Про жодні "корупційні схеми" тут не йдеться.

На сьогоднішній день при оформленні паспорта громадянина України для виїзду за кордон у звичайному режимі громадяни сплачують державне мито (170 грн), а також вартість адміністративної послуги (87 грн 15 коп.) та вартість бланку (залежно від типу паспорта, 304 грн 32 коп. за бланк з електронним чіпом та 238 грн 32 коп. без нього) - це при оформленні документа протягом 20 робочих днів. У випадку оформлення документа протягом 7 робочих днів сума державного мита та вартості адміністративної послуги подвоюється

Всі ці платежі встановлені чинним законодавством.

Кошти від оплати держмита та вартості адмінпослуги надходять до місцевого бюджету, міграційна служба до них не причетна і жодним чином не може розпоряджатися цими коштами.

А місцева громада, за бажання, може пускати їх на розвиток ЦНАПів.

Кошти ж, які надходять на спеціальний казначейський рахунок ДМС України від сплати вартості бланку, одразу перераховуються державному підприємству "Поліграфкомбінат "Україна". Це справді – лише оплата за бланк паспорта та його персоналізацію. Жодної копійки з неї у розпорядженні ДМС не залишається.

Що ж станеться, якщо законодавець вирішить скасувати оплату за бланк (адже заклики до цього лунають час від часу)?

В держбюджеті на 2015 рік не передбачено окреме фінансування на бланки паспортів та їх персоналізацію. Тож у разі припинення сплати цього платежу громадянами міграційна служба просто не матиме іншого виходу, окрім як припинити видачу закордонних паспортів через відсутність фінансування. Бо без сплати цих коштів ми просто не отримаємо бланки в поліграфкомбінаті!

Однак і з цього ми розуміємо, що до критики експертів потрібно дослухатися.

Тому міграційною службою вже внесено пропозиції щодо врегулювання системи оплат при оформленні закордонних паспортів, і ми пропонуємо врегулювати це питання до другого читання закону №3224.

"Законопроект №3224 передбачає можливість отримання
платних довідок та витягів з демографічного реєстру".

Тут контраргумент найпростіший.

Витяги з Реєстру надаватимуться громадянам безкоштовно.

Це зазначено у статті 9 закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр" і не потребує жодних уточнень.

* * * * *

Отже, ми маємо обґрунтування – чому законопроект №3224 пропонує саме такі нововведення. Ми готові доносити і обґрунтовувати свою позицію.

Водночас ДМС відкрита до діалогу. Ми готові чути критику і визнаємо – за допомогою депутатів та експертів урядовий законопроект може і має бути удосконалений.

Але для цього його варто ухвалити в першому читанні. Тим більше – з урахування того, що Україна справді має показати Єврокомісії, що ми готові рухатися до безвізового режиму.

Автор: Максим Соколюк,

в.о. голови Державної міграційної служби України