Референдум в Нідерландах: сценарії та наслідки для України та ЄС
6 квітня 2016 року нідерландці вперше матимуть змогу перевірити в дії омріяний інструмент "прямої демократії", який з’явився у них від минулого року – референдум щодо законодавчих рішень.
Як відомо, предметом референдуму стала Угода про асоціацію між Україною та ЄС.
Хоча у Нідерландах запевняють: йдеться зовсім не про українські інтереси, а про нідерландський євроскептицизм.
Хай там як, результати референдуму матимуть прямий вплив на долю Угоди.
Інститут світової політики спробував без емоцій розібратися, що саме говорить нідерландський закон про референдум та якими можуть бути його правові наслідки.
Трохи передісторії
Ідея "прямої демократії" – спроможності виборців безпосередньо впливати на політичні рішення – у Нідерландах вельми популярна. В історії країни було чимало законодавчих ініціатив з цього приводу.
Нинішній законопроект був внесений у нідерландський парламент ще у 2005 році, однак проголосували його тільки у 2014 році, а набув чинності він 1 липня 2015 року. За цим законом референдум може бути призначений у разі, якщо на його підтримку набереться 300 тис. підписів.
Повна назва закону – Закон про консультативний коригуючий референдум.
Що це означає?
Він названий "коригуючим", оскільки його об’єктом є законодавчі ініціативи, які вже пройшли всю процедуру схвалення, але ще не набрали чинності.
Термін "консультативний" (на противагу "зобов’язуючому") у даному контексті свідчить, що результат референдуму не скасовує рішення напряму, а є підставою для наступних дій з боку уряду та парламенту.
Але це не означає, що результати голосування не є важливими, як помилково вважає чимало наших політиків.
Для визнання референдуму як такого, що відбувся, потрібна явка мінімум 30% виборців. Питання, яке виноситься на референдум, може мати лише відповіді "так" або "ні".
Що відбудеться 6 квітня?
Отже, 6 квітня 2016 року нідерландські виборці дадуть відповідь на питання: "Чи виступаєте ви за чи проти Угоди про асоціацію між Україною та ЄС"?
Існує три можливих результати референдуму:
- Явка становить менше 30% виборців, результати визнаються недійсними (але не неважливими).
- Явка становить понад 30%, більшість з яких підтримує Угоду про асоціацію.
- Явка становить понад 30%, більшість з яких голосує проти Угоди про асоціацію.
Отже, явка – це питання особливої ваги.
І в Нідерландах вона буває кардинально різною. В той час як загальнонаціональні питання та питання, пов’язані з ЄС, зазвичай демонструють явку, яка суттєво перевищує 30%, у місцевих виборах нідерландці дуже пасивні.
Так, у голосуванні щодо Конституції ЄС у 2005 році взяло участь 63% виборців, тоді як, приміром, на вибори мера міста Утрехт – четвертого за населенням в країні – у 2007 році прийшло тільки 9%.
Та український референдум потрапляє до першої групи, куди виборці ходять дуже охоче.
Сьогоднішні соціологічні опитування засвідчують, що явка на референдумі 6 квітня значно перевищить 30%.
Тому – і це вкрай важливо – на низьку явку розраховувати не варто. Нам доведеться або виграти на референдумі за кількістю голосів, набравши більше 50% підтримки, або – в іншому разі – програти.
Що каже закон...
Якщо більшість на референдумі проголосує за Угоду про асоціацію, наслідки прості: Угода просто набере чинності.
Тому розглянемо негативний сценарій. І тут не все просто.
Закон про референдум регулює дії уряду та парламенту, передбачаючи два варіанти розвитку подій. Перший (описаний у статті 11) – застосовується до "національних законів Нідерландів", другий (дещо спрощений шлях, стаття 15) – до "міжнародних угод".
На перший погляд здається, що ми маємо йти за другим сценарієм, але це хибна думка. Річ у тім, що в Голландії є також процедура "мовчазного схвалення" міжнародних угод – в разі, якщо парламент тривалий час не ставить угоду на голосування, вона вважається ратифікованою. Стаття 15 поширюється саме на такі випадки.
Водночас, українська асоціація була схвалена за повною процедурою, і в разу нашого програшу на референдумі уряд буде змушений діяти за першим сценарієм.
В цьому разі уряд має подати до парламенту законопроект або про денонсацію Угоди з Україною, або про її підтвердження.
Тобто навіть у разі програшу України від уряду залежить, який "вхідний меседж" буде голосуватися нідерландськими парламентарями.
Отже, закон не зобов'язує уряд вносити пропозицію щодо скасування чи розірвання вже підписаної Угоди. Навіть за негативних підсумків референдуму.
"В цьому разі референдум не вб’є Угоду, але створить юридичне і політичне тло для того, щоби вона не набула чинності в тому вигляді, в якому є зараз. Хоча її тимчасове застосування триватиме", - прокоментував негативну перспективу у вівторок представник МЗС України, посол з особливих доручень Дмитро Кулеба.
…і як буде насправді
Та не варто мати надміру оптимістичні сподівання.
У реальності ж, якщо ті, хто прийде на виборчі дільниці 6 квітня, проголосують проти української Угоди, уряд та парламентарі навряд чи скористаються своїм правом не брати це до уваги.
Адже йдеться не лише про Україну.
Ігнорування думки виборців матиме для нідерландських політиків зависоку ціну. Дуже скоро – менше ніж за рік після референдуму – тут пройдуть парламентські вибори.
Тому більшість нідерландських партій вже зараз публічно заявили, що уряд країни має діяти відповідно до волі виборців.
Фактично, це нівелює "консультативний характер" референдуму. Попри дозвіл закону ігнорувати голосування, можна бути впевненим, що його результати будуть імплементовані.
Створений у Голландії політичний тиск не лишає парламентарям великого поля для маневру.
Зрештою, це голосування є тестом для інструменту "прямої демократії" у Нідерландах взагалі. Якщо уряд проігнорує його результати, це певною мірою дискредитує нідерландських десіжн-мейкерів.
Якщо у першому ж випадку його застосування результати референдуму не братимуть до уваги, то навіщо цей закон узагалі ухвалювався?
Утім, невелике поле для маневру лишається.
Матиме значення конкретне співвідношення кількості тих, хто проголосує "за" та "проти".
У випадку, якщо ці цифри будуть близькими одна до одної (приміром, голоси розподіляться як 45% на 55%), то уряду буде значно легше відстояти необхідність залишити Угоду в силі або пояснити її повторну підтримку в парламенті.
Хоча уникнути повторного затвердження Угоди в кожному разі не вдасться.
Наслідки для ЄС
Результати референдуму матимуть наслідки не тільки для Угоди про асоціацію, але й для інструменту референдуму як такого – і можливо, не тільки у Нідерландах, але і й в інших державах-членах.
Ставлення до ідеї "коригуючих референдумів" у Нідерландах не є однозначним (цим, зокрема, пояснюється небажання певної кількості нідерландських громадян брати у ньому участь).
В Голландії є і противники використання інструменту референдуму як такого. Вони пояснюють, що його застосування – доволі коштовне для національного бюджету – може стати занадто частим та дестабілізуючим для нідерландської політики.
11 років тому, коли розробляли цей закон, ніхто не уявляв, що в епоху соцмереж зібрати 300 тис. підписів буде нескладно.
Якщо більшість громадян Нідерландів проголосує "за" на референдумі 6 квітня, швидше за все, привабливість використання цього інструменту в майбутньому у Нідерландах зменшиться.
З іншого боку, негативний для України результат може стати небезпечним прецедентом для інших держав-членів ЄС, враховуючи євроскептичні настрої у різних країнах Євросоюзу.
Є імовірність, що за поширення ідеї референдумів ЄС взагалі виявиться неспроможним втілювати угоди з іншими країнами.
Адже достатньо буде 10 тис. підписів громадян Люксембургу для того, щоб призупинити дію спільного рішення Євросоюзу.
Якими б не були результати референдуму та їхні наслідки, їхню далекосяжність як для України, так і для Євросоюзу важко переоцінити.
Автори:
Берт Маан, суддя Апеляційного суду Амстердама у відставці, Нідерланди
Катерина Зарембо, заступник директора Інституту світової політики, Україна
Автори висловлюють вдячність Ладі Рослицькі, директору стратегічної комунікації Українського інформаційного телеканалу "Ukraine Today", за цінні коментарі при підготовці статті.