25 років територіальної реформи: як Україні уникнути помилок та повторити успіх Польщі

"Європейська правда" продовжує публікувати роботи призерів конкурсу регіональних журналістів, які пишуть на європейську тематику.

Ми вже публікували статтю, яка здобула окрему нагороду "Вибір редакції" – Історія черкаських горіхів, якими смакує королівська родина в Нідерландах.

Тепер до вашої уваги – абсолютний переможець конкурсу, стаття рівненської журналістки Інни Омелянчук про реформи в Польщі, яка вийшла друком влітку 2015 року в місцевій газеті "Рівненський кооператор" під назвою "Самоврядування на експорт".

Це – ще один приклад якісної журналістської роботи, яка цікава (і важлива) не лише для рівненчан. Адже йдеться про зміни, які відбудуться на всій території України.

* * * * *

Експорт реформи місцевого самоврядування, що визнана кращою в Європі. Поляки активно його використовують. Це – теж своєрідний маркетинговий хід. Cаме такі, нестандартні ідеї та проекти, цінують в Євросоюзі.

Нам, українцям, належить пройти нелегкий, але неодмінно креативний шлях. А поки що завдяки друзям-полякам маємо уроки польської реформи місцевого самоврядування.

Яка, втім, і досі не завершена: удосконалення не має меж.

Реформи зробила молодь

Коли професор права Вармінсько-Мазурського університету Дорота Ліс-Старановіч перегорнула сторінки власної пам’яті на 25 років назад, вона просто… щиро розплакалася перед українською аудиторією.

У 1989-му вона, студентка, та її колеги твердо вирішили змінити країну на таку, в якій хотілося б жити їхнім дітям та онукам. З перемогою "Солідарності" їхні надії почали справджуватись. Але то була лише відправна точка для щоденної, часто виснажливої роботи з модернізації держави.

Фундаментом же польської демократії та громадянського суспільства стало сильне місцеве самоврядування.

На які граблі нам не наступити на цьому ж шляху? Об який камінь не спіткнутися?

Відповіді ми шукали у Вармінсько-Мазурському воєводстві, яке всі ці 25 років є партнером Рівненщини.

Щоправда, чверть століття тому, коли представник президента Роман Василишин та маршалок Мирон Сич підписали угоду про співпрацю, воєводство було значно меншим за територією і називалося Ольштинським.

Вибір партнера був невипадковим: 80 відсотків жителів цього схожого за кліматом та географією краю становили етнічні українці, серед яких і сам Мирон Сич, нині депутат польського сейму.

Реформу базового рівня (ту, яку ми робимо сьогодні) Польща провела в 1990 році. А вже за 8 років із 48 воєводств залишили 16, суттєво скоротилася й кількість повітів. Тепер тут є три рівні місцевого самоврядування: гміна (аналог громади), повіт (як наш район) та воєводство (аналог області).

Вони аж ніяк не заважають один одному, бо делеговані повноваження зовсім не перетинаються – лише доповнюють.

Причому найбільше повноважень, підкріплених фінансами, має гміна, тобто громада.

Це те, про що мріємо, але досі не зробили ми: віддати на первинний рівень самоврядування не лише повноваження, а й ресурси для їх належного виконання.

Податки ходять за людиною

Як же діє система фінансування місцевого самоврядування? Про це розповів держсекретар міністерства фінансів, депутат польського сейму (на час початкової публікації статті. – ЄП) Януш Чіхонь:

"Звідки беруться кошти на розвиток гміни? Ключове – її власні доходи, друге – субвенції з держбюджету, якими, втім, самоврядування  доволі вільно розпоряджається: якщо, приміром, зекономить на освіті, може використати на культуру.

І нарешті дотації, які теж пливуть із держбюджету, але мають чітке спрямування.

Основні джерела власних доходів гмін – це податок на нерухомість, сільськогосподарський податок (який, до речі, вираховується через ціну найпоширенішої культури – жита – на середньостатистичний гектар. – Авт.), лісовий, транспортний, податок від спадщини та 37 відсотків від зібраного  податку на доходи фізосіб – саме стільки залишається в гміні".

В Польщі все вирішує місце проживання, а не роботи, як поки що є у нас.

Відтак, гміни прямо зацікавлені, щоб люди, по-перше, багато заробляли, а по-друге, жили на їхній території. Тому й вкладають акумульовані кошти в розвиток, змагаючись між собою в привабливості.

Сьогодні сільські гміни навіть краще, ніж міста, дбають про інфраструктуру (мають власні корти, басейни, аквапарки).

"Оскільки ж люди хочуть жити в тиші, але з комфортом, вони просто голосують ногами. Як зробив і я, коли, ще працюючи в самоврядуванні, переїхав з Ольштина в село", – каже заступник міністра.

За такої системи власні доходи середньостатистичної гміни становлять близько 50 відсотків, решта – дотації та субвенції. Самоврядування може брати кредити, але в певних межах. Максимальний ліміт заборгованості гміни – 60 відсотків власних доходів, тому збанкрутувати (принаймні, теоретично) вона не може.

Якщо ж раптом борги перевищують допустимі (а регіональна рахункова палата все це чітко відстежує), можна врятувати ситуацію через позику з держбюджету.

Якщо ж керівництво гміни й цією рятівною соломиною не скористається, в ситуацію втручається уряд і направляє туди свого комісара, який бере контроль в свої руки. Ось таке самоврядування під захисною парасолькою держави.

Медицина – в приватних руках

А ось медицину гміна не фінансує взагалі.

У Польщі всі, хто працює, сплачують медичну страховку – 9 відсотків від доходів. Коштами розпоряджається Національний фонд здоров’я зі своїми представництвами на місцях. Виявляється,

комунальні медзаклади позбулися бюджетної підтримки ще в 1998 році, коли укрупнилися повіти та воєводства.

Всі пацієнти пішли до приватних лікарів, які, в свою чергу, отримують із фонду здоров’я кошти на кожного пацієнта! За безробітних мінімальну страховку сплачує держава –  її вистачає на отримання невідкладної допомоги.

Передбачені бюджетні кошти на коштовні програми, такі як онкологія. Також на рівні повіту та воєводства лишилося по одній комунальній лікарні: однак, вважає заступник міністра фінансів, їх теж треба доволі швидко приватизувати.

Каже, хай краще люди трохи більше заплатять, зате рівень медичних послуг суттєво зросте.

Як бачимо, проблеми ті ж, що й у нас, тільки підходи до їх вирішення – різні.

Офіційний офшор Ольштинек

Молодший брат Ольштина – містечко Ольштинек. Воно є центром місько-сільської гміни, що об’єднує близько 14 тисяч жителів у півсотні сіл та хуторів. До речі, майже половину території (як і на Рівненщині) займають ліси та озера.

Зрозуміло, що це далеко не найбагатша гміна – тому тут створили спеціальну економічну зону, яка діятиме до 2030 року.

Відповідно до політики ЄС щодо вирівнювання розвитку регіонів, на територіях, де середня зарплата нижча від загальнодержавної, бізнес сплачує нижчі податки. Отож, у таких офіційних офшорах охоче реєструються навіть крупні кампанії.

В Ольштинку локомотивом економіки є частина найбільшого в Східній Європі концерну "Мастекс" (переробка фруктів, виробництво макаронів, соків), який експортує продукцію в різні країни світу. А ще тут є аграрні підприємства, які з 1990-х років постійно об’єднуються (в той час як Україна, навпаки, роздрібнювала їх), і навіть скляна мануфактура, власник якої – українець Тарас Криницький.

І хоча на створення нових економічних зон у Польщі Євросоюз уже наклав "табу", ті, що зареєстровані раніше, діятимуть. Для порівняно небагатого краю це – унікальний шанс ще на 15 років.

Керує гміною рада з 15 посланців (депутатів) від територій. Представляють вони  громадянське суспільство, а не політичні партії. Втім, є ще один, безоплатний рівень самоврядування – солтиси (сільські старости).

У гміні Ольштинек їх 30, деякі представляють по 2-3 села. Це – люди з авторитетом у своїй місцевості. Чиновників же в гмінній управі близько 40 – цього цілком вистачає на виконання делегованих повноважень, каже бургомістр.

Найпроблемнішими питаннями він вважає дороги та фінансування освіти. В гміні 3 дитсадки та 5 початкових шкіл, які з’їдають левову частку бюджету: бургомістр переконаний, що стільки освітніх закладів не потрібно, але кожен хоче мати школу поближче.

Ну чим, скажіть, не наші проблеми, хоча вже на іншому економічному грунті?

На що в Ольштинку не шкодують ресурсів (не так фінансових, як інтелектуальних), то це на власну промоцію.

Під час Другої світової тут був найбільший табір для полонених, де загинуло близько 50 тисяч людей. Аби не загубити суспільну пам’ять, гміна подала в ЄС проект облаштування надсучасного музею на… горищі історичного приміщення, де, до речі, знаходиться її управа. І отримала 75 відсотків фінансування від потреби, решту знайшли у власному бюджеті.

Ось так історія проросла в сучасність: вийшов справді європейський музей із цікавими для молоді інтерактивними експонатами, та ще й адмінбудівля кардинально змінилася.

"Бо просто на облаштування чиновницьких кабінетів Євросоюз грошей, звісно, не дає, – каже бургомістр. – Щоб їх отримати, треба бути креативними".

Так само підійшли й до вирішення проблеми стихійних звалищ.

Для цього містечко об’єдналося з 19 гмінами з різних воєводств, разом подали в ЄС проект будівництва заводу з переробки сміття і виграли.

Висновки з польського досвіду

- Реформи не можуть бути цілком добровільними. З одного боку, це – політика держави з елементами примусу, з іншого – бажання переважної більшості її громадян, які вже не можуть жити по-старому;

- Реформи добре лягають на економічно розвинений грунт: у бідній державі є ризики; однак, якщо перетворень не робити, зубожіємо ще більше;

- Готових схем, які можна перенести з точністю 1:1, немає – все треба пристосовувати до власних реалій;

- Сильне самоврядування – не лише основа демократії та громадянського суспільства, а й прямий шлях до міжнародних інвестицій;

- Ключові моменти реформи – довіра до державних інституцій, якісна комунікація з громадою та зміна ментальності.

Від першої особи

Кшіштоф Шідоркевич, юрист із Вармінсько-Мазурського університету:

– Закон прийняти просто, але питання, як він буде діяти і чи спрацює взагалі.

Так, і у нас були побоювання, що люди не готові до реформи самоврядування. Вийшло навпаки. Але полякам знадобилося 25 років наполегливої, інколи виснажливої праці із постійним залученням європейських інвестицій. 

Втім, реформа самоврядування не завершилася й сьогодні: це процес постійного удосконалення та ментальних змін.

Скажімо, торік, коли кілька гмін навколо відомої Зеленої Гури об’єдналися, вона стала третім містом у Польщі за кількістю населення. З відповідними цій величині фінансовими можливостями. А ось у Познані, яка теж вирішила піти цим шляхом, нічого не вийшло: прилеглі гміни не схотіли втрачати власну ідентичність.

Віолетта Шльонска-Зишьк, віце-маршалок воєводства:

– Кожна гміна та воєводство повинні мати стратегію та програму розвитку: Євросоюз співпрацює лише з тими, хто бачить свою ближчу й віддалену перспективу.

Весь бюджет воєводства вже не перший рік скерований саме на євросоюзівські програми: адже всі вони передбачають співфінансування. До речі, оскільки рівень працевлаштування у нашому воєводстві один із найнижчих у Польщі (як це співзвучно з Рівненщиною! – Авт.), то переважна більшість спрямовані на створення нових робочих місць.

У найближчі роки Вармінсько-Мазурське воєводство має освоїти 1 мільярд 728 мільйонів євро інвестицій із ЄС, ще 60 мільйонів євро додає для нас бюджет держави. І, звісно ж, свою частку вносимо ми.

Але усі кошти, ще й з відсотками, доведеться повертати, якщо будуть порушення у їх використанні (скажімо, публічні замовлення будуть зроблені без тендерів).