"Європейська правда" розпочинає публікацію дослідження Інституту світової політики, присвяченого світовому досвіду врегулювання конфліктів. Для цього було проаналізовано досвід вирішення конфліктів у Великій Британії, Анголі, Ліберії, Хорватії, Боснії, Косові, Молдові, Грузії та Республіці Кіпр.

Безумовно, українська ситуація є унікальною, що обумовлюється штучністю проблеми сепаратизму. Втім, вивчення цього досвіду може допомогти знайти оптимальну модель для України, що буде прийнятною як для нашої країни, так і для Заходу.

Перша публікація присвячена досвіду організації миротворчих місій. Текст дослідження подається в редакторській обробці.

* * * * *

Досвід врегулювання локальних конфліктів засвідчує, що для виконання мирної угоди необхідне безпекове середовище, яке може гарантувати тільки міжнародна миротворча місія.

В Україні наразі діє Спеціальна моніторингова місія (СММ) ОБСЄ, однак її можливості обмежені – вона не має ані можливості примусу, ані спроможності захистити себе. Більш того, право місії на вільне переміщення і моніторинг у зоні конфлікту систематично порушується з боку бойовиків, а самі представники ОБСЄ часто стають об’єктами агресії бойових формувань на території ОРДО/ОРЛО.

Насамкінець, не всі в Україні мають довіру до місії через присутність росіян у її складі.

Україна вже неодноразово висловлювала прохання посилити наявну місію СММ ОБСЄ додатковою місією з військовим мандатом.

Хоча у квітні минулого року президент Європейської ради Дональд Туск заявив, що відрядження миротворчої місії ЄС в Україну поки що не стоїть на порядку денному, українська сторона і далі порушує питання миротворчої місії ЄС або ОБСЄ у спілкуванні із західними партнерами.

Міжнародний досвід

Дослідження результативності безпекових (миротворчих) місій виявили, що не всі вони є однаково ефективними. Такі місії зазвичай поділяють за чотирма типами мандатів:

1. Моніторингові місії – із мандатом на спостереження за перемир’ям, відведенням військ, демілітаризацією та ситуацією на лінії розмежування. Завжди відряджаються за згодою сторін конфлікту.
2. Традиційні місії – також відряджаються за згодою сторін, але із розширеним мандатом, а саме: поліцейські повноваження у буферній зоні та допомога у переговорах щодо мирної угоди.
3. Багатовимірні місії – так звані "операції другого покоління"; їхні мандати визначаються за згодою сторін та стосуються коренів конфлікту, як-от: економічна відбудова, інституційні трансформації (реформа поліції, армії, судової системи, проведення виборів).
4. Місії з примусу – "операції третього покоління", які не потребують згоди сторін конфлікту і спираються на статті 25, 42 і 43 Хартії ООН щодо застосування сили задля гарантування реалізації цілей операції.

Принципово, що неозброєні або легко озброєні місії з обмеженими мандатами практично не мають ефекту для підтримку миру.

Натомість багатовимірні місії або місії з примусу є значно ефективнішими для миротворчого процесу. Особливо це стосується роботи місій тоді, коли конфлікт ще триває.

При цьому ще одна важлива деталь:

обмежений мандат місії не тільки не сприяє миротворчому процесу, але й може навіть збільшити рівень агресії, наприклад, щодо цивільного населення.

Досвід Грузії засвідчує, що навіть якщо місія має мандат авторитетних міжнародних організацій (ООН та ОБСЄ), але не має військового компоненту та спроможності захистити себе, вона стає вразливою та залежною від сторін конфлікту.

Місія ООН в Абхазії та місія ОБСЄ у Південній Осетії покладалися на "миротворчі сили СНД", які фактично складалися зі Збройних сил РФ, тим самим легітимізуючи їхню присутність у зоні конфлікту.

Досвід вирішення локальних конфліктів у Хорватії, Ліберії, Боснії та Герцеговині, Косові, Анголі підтверджує, що для ефективного моніторингу виконання плану врегулювання місія повинна мати виконавчі повноваження та військовий компонент, тобто здатність погрожувати силою членам незаконних збройних формувань, які не бажають скласти зброю, а також доступ до усієї території та інфраструктурних об’єктів країни, включно з військовими об’єктами.

У всіх зазначених випадках цивільна моніторингова місія працювала паралельно й у тісній кооперації з військовою миротворчою. 

Класична миротворча місія – це місія ООН або НАТО.

Проте обидва варіанти не є реалістичними в українському випадку: втручання НАТО вочевидь загострить протистояння Росії та Заходу до точки неповернення, а ООН прагне делегувати вирішення локальних конфліктів регіональним організаціям.

Саме тому українська сторона говорить про необхідність відрядження миротворчої місії ЄС або розширення мандату місії ОБСЄ.

ОБСЄ: медіація без врегулювання

До компетенції місії ОБСЄ належить раннє попередження та запобігання конфліктам, врегулювання криз політичними засобами, а також мирне вирішення суперечок. Однак, попри можливість відрядження місії з військовим мандатом, на сьогодні подібного прецеденту в ОБСЄ не було.

Процес ухвалення рішень в ОБСЄ передбачає консенсус усіх країн-учасників. Очевидним мінусом такого механізму є те, що сторони, які бажають заблокувати зусилля з урегулювання конфлікту звичайним шляхом (процедурою), здатні цього домогтися лише одним голосом проти.

Саме тому ОБСЄ більш ніж 20 років тому суттєво розширила свої можливості.

Празька зустріч Ради міністрів ОБСЄ у 1992 році ухвалила, "що у випадках явного, грубого і несправного порушення" зобов'язань, прийнятих в рамках ОБСЄ, належні дії можуть застосовуватися і без згоди відповідної держави.

У цьому полягає так званий принцип "консенсус мінус один". Цей принцип був використаний для призупинення членства Югославії в ОБСЄ.

Ще одним відступом від принципу консенсусу є правило "консенсус мінус два". Згідно з цим правилом, прийнятим того ж року у Стокгольмі, Рада міністрів може примусити дві держави-учасниці, між якими виник спір, вдатися до процедури примирення, незалежно від того, підтримують вони таке рішення чи ні.

Однак цей варіант досі жодного разу не використовувався.

ОБСЄ брала на себе роль кризового менеджера в усіх конфліктах на пострадянському просторі.

Однак сильною стороною ОБСЄ є медіація, а не миротворчість: організація не змогла попередити ані "заморозки" цих конфліктів, ані ескалації у грузинському випадку.

Інклюзивність її членства є як перевагою, так і недоліком: Росія менш схильна сприймати місію як загрозу своїм інтересам, але й має більше важелів впливу на її роботу. Так, у 2009 році Москва заблокувала подовження мандату місії ОБСЄ у Південній Осетії.

ЄС: цивільний миротворець

Попри доволі широкий спектр можливих мандатів, ЄС не має досвіду відрядження місій із примусу до миру - він спеціалізується на цивільних місіях та кризовому менеджменті для забезпечення сталого розвитку.

ЄС двічі відмовлявся відрядити миротворчу місію у Придністров’я: у 2003 та у 2006 роках. Аналогічно він не відрядив моніторингову місію до Грузії у 2005 році, коли діяльність місії ОБСЄ з моніторингу кордону була заблокована Росією.

Відрядження місії ЄС вимагає консенсусу з боку усіх держав-членів ЄС, а позиція деяких із них щодо відрядження місії на Схід України є вкрай категоричною.

На сьогодні на пострадянському просторі розгорнуто 4 місії ЄС: EUBAM на молдовсько-українському кордоні, EUJUST THEMIS та EUMM в Грузії та EUAM в Україні. Усі ці місії є цивільними.

Навіть після російсько-грузинської війни у 2008 році можливість відрядження військової місії від початку виключалася державами-членами.

Досвід моніторингової місії EUMM, відрядженої до Грузії після російсько-грузинської війни у 2008 році, не може вважатися успішним прецедентом із точки зору врегулювання конфлікту. Місія не має доступу на окуповані території (Абхазія та Південна Осетія), а отже, не може повністю виконати свій мандат. За таких умов місія неформально стає фактором замороження конфлікту.

ЄС також має досвід інших типів місій – цивільно-поліцейських місій та військових операцій – в інших регіонах, зокрема на Балканах, Близькому Сході і в Африці.

Поліцейські місії ЄС були відряджені до Боснії та Герцеговини (EUPM Bosnia), Македонії (EUPOL Proxima), Палестини та Афганістану. Однак йдеться не про правоохоронні місії, як може здатися з назви.

Поліцейські місії ЄС – це цивільні місії, спрямовані на розбудову правоохоронних органів держави-реципієнта. Так, завдання місії EUPM Bosnia полягало у створенні ефективної поліції та допомозі у розслідуваннях. Місія EUPOL Proxima працювала, з-поміж іншого, над реформуванням міністерства внутрішніх справ Македонії та створенням прикордонної поліції.

Функції, яких Україна очікує від миротворчої місії ЄС, притаманні військовим місіям ЄС – таким, як місія EUFOR Althea у Боснії та Герцеговині, операція Concordia у Македонії.

Прецедентом місії ЄС із мандатом, який відповідав би потребам України, є змішана Моніторингова місія ЄС в Ачех, провінції Індонезії (AMM), яка поєднувала у собі як цивільний, так і військовий компоненти.

Місія була відряджена внаслідок підписання Меморандуму про взаємопорозуміння між сепаратистами та урядом Індонезії, протистояння між якими тривало майже 30 років. Серед її завдань були моніторинг процесів демобілізації, роззброєння та знищення зброї, реінтеграції колишніх комбатантів, ситуації з дотриманням прав людини, зміни законодавства, вирішення суперечливих випадків щодо надання амністії тощо. На сьогодні місія вважається однією з найуспішніших місій ЄС.

* * * * *

Гібридний конфлікт на Сході України не має прецедентів, а отже, регіональні організації, зацікавлені у підтримці миру на європейському континенті, мають бути готові до здійснення кроків, які виходять за межі їхнього звичного інструментарію.

При цьому як ЄС, так і ОБСЄ номінально володіють спроможностями, необхідними для відрядження миротворчої місії, здатної сприяти імплементації Мінських домовленостей, але для їхнього застосування необхідні сміливість, політична воля та творчий підхід.

Для України важливо домогтися відрядження міжнародної (західної) миротворчої місії на Схід і не допустити РФ до самостійного формування миротворчих сил, як це було в Грузії та Молдові.

Автори: експерти Інституту світової політики Дар’я Гайдай, Катерина Зарембо, Леонід Літра, Ольга Лимар, Ярослав Литвиненко, Іван Мединський