Упродовж останніх двох років Україна незмінно входила до ТОП-5 пріоритетів зовнішньої та безпекової політики США.

Президент Барак Обама, як він сам зізнався на закритих переговорах із прем’єром Яценюком, жодній країні-партнеру не приділяв стільки уваги впродовж останніх двадцяти місяців, як Україні. А більше, ніж нами, опікувався лише Сирією.

Дослідження Інституту світової політики

Пріоритетність українського питання зумовлена не інтересами, а кризовими явищами.

В Києві мають реалістично оцінювати значення Украї­ни для Сполучених Штатів.

У США немає жодного життєво важливого інтересу, який би вони не могли забезпечити без України. Російська агресія не загрожує США напряму – лише через загрозу європейській безпековій архітектурі.

У Хартії про стратегічне партнерство між Україною та США, підписаній в 2008 році, чітко зафіксовано: "cпівробітництво між двома демократичними державами ґрунтується на спільних цінностях та інтересах".

Однак наразі спільні цінності проартикульовані в двосторонньому діалозі значно чіткіше, аніж спільні інтереси.

Тому вкрай важливо чітко сформулювати також реалістичні інтереси обох сторін на коротку, середньо- та довгострокову перспективу, ідентифікувати точки дотику й зосередитись саме на них.

Інакше українсько-американське партнерство буде варто оцінювати не як співпрацю, а як патронаж.

Інтереси України щодо США в Києві формулюють таким чином:

1) безпекова та військово-технічна співпраця з США, яка б дозволила Україні згодом стати важливим безпековим союзником США в регіоні;

2) допомога США у проведенні реформ, включно з контролем над певним блоком реформ (приклад – поліція) у тісній координації з країнами ЄС;

3) міжнародна допомога США у стримуванні російської агресії, зокрема щодо збереження санкцій проти Росії;

4) фінансова підтримка, зокрема через МФВ;

5) посилення енергетичної безпеки України.

 У США формулюють два ключових інтереси щодо України.

В основі першого і базового інтересу перебуває не Україна. Базовий інтерес США – це принцип "Європи цілісної, вільної і в мирі", а Україна наразі є важливим елементом реалізації цього принципу.

Другий інтерес – Україна як модель успішного реформування та демократичного розвитку для інших країн регіону, включно з Росією.

Тобто теж йдеться не лише про Україну, а про регіональний вимір, у якому Україна є надзвичайно важливим елементом загального пазлу.

Є й інші розбіжності.

Приміром, у Києва й США – різне розуміння та пріоритети безпекових викликів.

Якщо з боку США ключовим безпековим викликом є корупція, то з точки зору України – це агресія з боку Росії.

Отже, спробуємо проаналізувати ключові інтереси України з погляду їх релевантності для коротко- та середньострокового порядку денного Україна-США.

Україна – партнер, США –  союзник

"США – це безпека".

Такий підхід в Україні панує здавна і досі залишається домінантним.

Україна вже зараз вважає Штати своїм союзником, а в довгостроковій перспективі бачить себе у ролі одного з ключових союзників США в регіоні.

Та в Києві бракує розуміння, що статус "союзника" для США – це не лише елемент політичної риторики.

Натомість США кваліфікують Україну не як союзника, а як партнера.

У Вашингтоні підтримують зближення України з європейським та євроатлантичним простором, але чіткого бачення, як саме Україна має бути стратегічно вписана між Росією та Заходом, бракує.

Тобто не йдеться автоматично про членство в ЄС та НАТО.

Спокуса розглядати Україну як міст, який на безпечній відстані розділятиме НАТО та анти-НАТО (тобто Росію), не є аж надто рідкісною в США. Саме такий термін – міст між Росією та Європою – вжила у своїй останній книзі Гілларі Клінтон, одна з лідерів президентських перегонів.

То ким є США?

Союзником чи лише партнером України?

З моменту окупації Криму та частини Донбасу це питання є і  залишатиметься головним подразником у безпековому діалозі.

У США та України – різне бачення зобов'язань в рамках Будапештського меморандуму. Для багатьох українських офіційних осіб (не кажучи вже про пересічних українців) виявилось несподіванкою, що в меморандумі йшлося не про юридичні гарантії, а про політичні – зобов'язання проведення відповідних консультацій.

Такі консультації були ініційовані спочатку в Парижі (невдало, через деструктивну позицію РФ), а потім проведені у Женеві.

Між тим, українська сторона ставить під питання виконання Вашингтоном своїх зобов'язань за Будапештським меморандумом.

Одним із символів недостатньої допомоги Штатів є той факт, що Білий дім не ухвалив рішення про надання Україні оборонного летального озброєння, хоча двері для такого кроку залишив відкритими.

Є низка причин, чому рішення американської адміністрації не було ухвалене:

а) нестача аргументів для Обами, що такий крок стримає агресію Путіна, а не спровокує його на більшу ескалацію. Аргумент української сторони, мовляв, "ризик ескалації Україна бере на себе", не був серйозно сприйнятий у Білому домі;

б) надання оборонного летального озброєння Україні стало б серйозним ризиком втрати трансатлантичної єдності, зокрема й у питанні санкцій;

в) брак довіри до української армії; ризики, що зброя опиниться у руках сепаратистсько-російських угрупувань.

Є підстави вважати, що і наступному президенту США буде так само непросто надати Україні летальне озброєння. Головна причина – бажання уникнути відкритої конфронтації з Росією.

Хоча варто зауважити, що члени Демократичної партії значно скептичніше ставляться до надання Україні зброї, аніж республіканці. Однак, враховуючи, що номінацію Республіканської партії може отримати Дональд Трамп, настрої його однопартійців навряд чи будуть конвертовані у рішення Білого дому.

"Джавеліни" в сторону

Питання надання летальної зброї є не єдиним каменем спотикання у безпековому діалозі України та США.

Інші чутливі питання – надання Україні статусу ключового союзника поза НАТО (Major Non-NATO Ally, або ж MNNA), яке фактично зняте з порядку денного, а також підписання двосторонньої безпекової угоди (на зразок тих, які США має з Південною Кореєю та Японією).

Обидві ідеї відкинуті з боку США і є подразником у діалозі з Вашингтоном.

Формальні пояснення неможливості надати статус союзника поза НАТО є такими:

1) Україна заявила про намір інтеграції до НАТО, і Сполучені Штати не виключають членства України в Альянсі. Тобто США – за Україну як союзника в НАТО, а не поза НАТО;

2) статус був запроваджений для країн, які географічно перебувають поза регіоном Північної Атлантики;

3) в України є завищені очікування і недостатнє розуміння переваг, які надає статус союзника поза НАТО (вони дійсно незначні, і зводяться переважно до отримання військової допомоги зі США за спрощеною процедурою та не передбачають юридично зобов'язуючих гарантій безпеки).

Що стосується двосторонньої безпекової угоди, то тут найпоширеніший аргумент полягає у тому, що такі угоди існують внаслідок історичного партнерства з певними країнами і досягались абсолютно в інших історичних реаліях.

Дуже навряд чи будь-яка нова адміністрація США матиме іншу позицію щодо двосторонньої безпекової угоди з Україною, яка передбачала б гарантії на додаток до будапештських.

Навіть якщо під час передвиборчої кампанії лунатимуть інші заяви.

Поза тим, потрібно визнати суттєвий прогрес адміністрації Обами щодо військово-технічної допомоги Україні.

Україна станом на 2016 рік вийшла на шосте місце за рівнем військової допомоги з боку США у світі.

Джерело даних: Consolidated Appropriations Act, 2016

Чим корисна Україна?

Впродовж останніх двох років Україна активно позиціонувала себе як жертва агресії, якій світ зобов'язаний допомагати. Натомість для розвитку стратегічного партнерства з США Київ має виступати не лише як споживач безпеки, а і її важливий контрибутор.

В України є унікальний досвід ведення гібридної війни з Росією.

Українські військові, які здобули цей досвід на Донбасі, становлять великий інтерес для американських партнерів.

Україна могла б конвертувати цей досвід у спільні військові навчання з усіма партнерами, особливо з тими, для яких гібридна війна з Росією виглядає як реальна загроза.

Оскільки пріоритетом США є європейська безпека в цілому, а не суто безпека України, Україні доцільно розробити та представити свій пакет пропозицій не лише з точки зору стримування Росії на східному кордоні України, а й, наприклад, можливого внеску у стримування потоку біженців із Близького Сходу.

Американські партнери постійно акцентують увагу на важливому внеску України у миротворчі операції та місії по всьому світу.

Складається враження, що вони більше цінують цей внесок, ніж самі українці.

Примітно, що саме ті підрозділи, які залучались до багатонаціональних військових навчань і операцій під проводом НАТО, під час війни на Сході України демонстрували найкращий рівень вишколу та боєздатності (приміром, 95-та окрема аеромобільна бригада).

Україна стала найбільшою історією успіху в політиці США щодо ядерного роззброєння.

Тому нам важливо і надалі демонструвати свою відданість цьому процесу.

З боку України сьогодні є важливим не допустити нав'язування політичного та популістичного дискурсу про відновлення ядерного потенціалу України.

Такий крок не несе жодної доданої вартості, але може перевести діалог зі США в деструктивне русло.

США як складова міжнародної єдності

"Україна в Європі, і тому нею має опікуватись Європа", – приблизно так звучить позиція, яка останнім часом є в тренді щодо України у Вашингтоні.

Київ має пояснювати, що лише за допомогою трансатлантичної синергії можна ефективно протистояти  російській агресії та сприяти внутрішній трансформації у функціональну демократичну державу.

Сполучені Штати нині не беруть прямої участі у переговорах щодо вирішення конфлікту між Україною та Росією. Є підстави вважати, що причина - не лише спротив Росії, а й брак бажання з боку самих США бути залученими до переговорного формату.

До кінця президентського терміну Обами лінія поведінки США щодо України вже обрана: вони робитимуть ставку на недопущення чергової хвилі ескалації на Сході України та збереженні Мінських домовленостей.

Входження США в нові переговорні формати та ініціативи щодо України залишається під питанням і за нової адміністрації.

Під питанням наразі є і залучення Вашингтона до переговорного механізму з деокупації Криму під умовною назвою "Женева плюс", ідею якого сьогодні розробляє українська сторона.

Значно важливішою є роль США, коли йдеться про створення єдності європейських держав щодо України.

Передусім йдеться про збереження санкцій проти РФ.

Від початку агресії Росії підхід американської сторони був однозначний: санкції США без санкцій ЄС ще більше посилять, а не послаблять Путіна.

Вплив США на окремі країни-члени ЄС (наприклад, Італію) був і залишається дуже суттєвим.

Позиція Сполучених Штатів також є важливим фактором майбутнього продовженні санкцій щодо Росії у червні 2016 року.

Та Україні потрібно розуміти, що ця підтримка не є очевидною та незмінною, особливо по мірі загострення кризи солідарності в ЄС і послаблення позицій Ангели Меркель.

США є важливим фасилітатором у Європі у тому, що стосується посилення енергетичної безпеки України.

Американська сторона достатньо чітко відстоює позицію щодо політичної, а не економічної спрямованості Північного потоку-2 та його ризиків для Центрально-Східної Європи.

Також важливу роль американські партнери відіграли у діалозі з окремими країнами щодо налагодження реверсу газу до України.

Позиція американської сторони є вагомою з точки зору подальшої підтримки України з боку міжнародних фінансових інституцій, зокрема МВФ. Програма Фонду виявилась найпотужнішим мотиватором реформ в Україні.

США також є важливим фактором єдності в українському питанні в рамках G7 (зокрема, коли був де-факто скасований візит Владіміра Путіна до Токіо).

США як координатор реформ

США підтримують Україну, допоки український уряд демонструватиме готовність проводити реформи.

Це є очевидним у Вашингтоні, але недостатньо очевидним у Києві.

Серед українських можновладців існує брак розуміння, що для конструктивної співпраці із США недостатньо бути жертвою російською агресії та "проєвропейським" урядом – критично важливо бути саме "прореформаторським" урядом.

"Проєвропейські" політики вже були при владі після Помаранчевої революції, однак це не допомогло трансформувати державу.

Україні впродовж тривалого часу вдавалося культивувати у США образ симпатичного невдахи, який має благородні наміри, але якому постійно щось не вдавалося, і це викликало співчуття.

Сьогодні настав момент, коли образу невдахи загрожує образ лузера, який в американців апріорі не викликає симпатії.

У Вашингтоні вважають, що Україна помиляється, коли недостатньо серйозно сприймає занепокоєння Вашингтона щодо темпу реформ, особливо в тому, що стосується боротьби з корупцією.

Дарма сподіватися, що американська сторона не помічає збагачення низки основних політичних гравців у Києві.

Спроможність українського керівництва на практиці реалізувати рішучу антикорупційну програму буде визначальною для відносин із США, незалежно від складу президентської адміністрації.

Підтримка Штатами боротьби з корупцією не обмежується політичними заявами. США делегували до України представників Внутрішньої служби з питань доходів (Internal Revenue Service), які працюють із Національним антикорупційним бюро (НАБУ).

В Україні присутній антикорупційний експерт із ФБР (FBI), який консультує НАБУ. США також надають 500 тис. доларів на систему менеджменту справ та розвитку доказової бази, яка грунтується на американському досвіді, і буде передана в користування НАБУ й Антикорупційного прокурора.

Є великий ризик того, що саме боротьба з корупцією буде також тестом на бажання України розвивати стратегічне партнерство із США.

Реформа розбрату

Щоб пройти цей тест, недостатньо створити та запустити антикорупційні органи. Найбільша проблема в Україні з точки зору США сьогодні полягає у відсутності покарання.

Віце-президент США Джо Байден на бізнес-форумі у Вашингтоні ще в липні минулого року відверто звернувся до Яценюка: "Зберись, Арсенію... Україна має стратегію і нові антикорупційні закони. Зараз ви маєте садити людей у тюрми".

Яценюк та Байден регулярно спілкуються ще від початку 2014 року

Згодом, під час візиту до Києва, Байден повторив та посилив свій сигнал. І такі заяви свідчать про відсутність ознак успіху з українського боку...

Київ у свою чергу незадоволений схильністю американської сторони до персоналізації та поділу українських урядовців та політиків на "реформаторів" та "корупціонерів".

Показовим прикладом було акцентування уваги на персоні генпрокурора Віктора Шокіна, якого США назвали однією з головних перешкод у боротьбі з корупцією. Водночас українські співрозмовники вважають, що наголос має робитись не на кадрових питаннях та окремих персоналіях, а на загальних принципах – транспарентності, підзвітності тощо.

Загалом від кінця режиму Януковича США виділили Україні $2 млрд кредитних гарантій і майже $760 млн неповоротних коштів на безпеку, програмну та технічну допомогу.  Білий дім планує виділити ще приблизно $190 млн нової допомоги на підтримку реформ.

США наразі є єдиною країною світу, якій вдалося створити видиму для українського суспільства історію успіху.

Саме американці допомогли під ключ запустити реформу патрульної поліції.

США надали $15 млн на фінансування, а також асистували у відборі, тренуваннях і обладнанні нової патрульної поліції. Тридцять активних патрульних поліції з Невади, Техасу, Огайо та Каліфорнії тренували та виступали менторами українських дорожніх патрулів.

У Штатів і надалі є ніша в супервайзерстві і над іншими реформами в Україні. Скажімо, в реформі митної служби – одного з найбільших символів корумпованості держави.

Успішний приклад США мотивує й інші західні країни, які так само готові сприяти реформам в Україні.

США як бізнес-партнер

Економіка не є рушійною силою в українсько-американських відносинах і навряд чи має реалістичні шанси нею стати в середньостроковій перспективі.

Водночас присутність серйозних американських інвестицій в Україні допомогла би утримувати інтерес до України при будь-якому розкладі у відносинах між Києвом та Вашингтоном.  

У деяких сферах інтерес до співпраці є. Передусім, йдеться про сільське господарство, енергетику й сектор IT. Перспективною виглядає також співпраця в галузі авіації.

Інвестори з США називають три ключові перешкоди для роботи в Україні: корупція, нереформована судова система та бюрократія.

Корупція в Україні для американського бізнесу є значно серйознішою проблемою, ніж для інвесторів з інших країн, з огляду на існування в США спеціального законодавства (Foreign Corrupt Practice Act), яке передбачає сувору відповідальність за корупційні дії за кордоном.

Опитування Американської торговельної палати в Україні засвідчило, що

73% представників бізнесу, що є членами AmCham, не побачили зменшення рівня корупції в Україні з 2014 року.

Ще 88% безпосередньо стикались із випадками корупції під час ведення бізнесу в Україні, 82% вважають викорінення корупції пріоритетом номер один для покрашення бізнес-клімату в Україні.

З позитивного: 51% членів палати оптимістично налаштовані щодо боротьби з корупцією в Україні у 2016 році.

Інтерес американського бізнесу традиційно спостерігається і до процесу приватизації – зокрема, щодо Одеського припортового заводу, в сфері енергодистрибуції та машинобудування.

Приватизація у прозорий спосіб є критичною для реалізації бізнес-інтересу з боку США. Державні підприємства не повинні вкотре стати цінними призами для олігархів – це один з головних меседжів як американських урядовців, так і бізнесменів.

Американські партнери радять зацікавлювати Україною американські компанії середнього розміру, а не фокусуватися винятково на глобальних компаніях. Однак потрібно розуміти, що це буде можливо лише за суттєвого покращення бізнес-клімату.

Сьогодні головним викликом є репутація України як бізнес-партнера. Вона катастрофічна. Потрібні історії успіху.

Український бізнес потребує також історій успіху на американському ринку.

Вже є компанії, які змогли закріпитися на американському ринку. За деякими товарними позиціями (в секторі інертних газів) обсяг постачань з України до США сягає 35-50% усього американського імпорту.

З американського боку були зняті тарифні обмеження щодо 3800 товарних позицій України. Практично без мита можна вже продавати на території США: кондитерські вироби, овочі, консерви, волоські горіхи, крупи і борошно з вівса та кукурудзи. У промисловій сфері – пігменти та препарати, виготовлені на основі діоксиду титану, столярні вироби, частини до залізничних локомотивів, вагонів та рухомого складу.

Відзначимо: ця інформація часто просто невідома українському бізнесу.

Перша частині дослідження; публікується зі значними редакційними скороченнями.

Повна версія дослідження презентована Інститутом світової політики на публічному заході у вівторок та опублікована на сайті ІСП

Автор: Альона Гетьманчук,

директор Інституту світової політики