Закрите небо – чому Україна досі не приєдналась до спільного авіапростору ЄС
Ще три роки тому здавалося, що підписання угоди про Спільний авіаційний простір між Україною та ЄС (САП) є питанням декількох місяців. Прогнозували, що після цього збільшиться пропозиція на ринку пасажирських авіаперевезень, і, як наслідок, знизиться ціна на них.
Але у 2014 році Україні повідомили: підписанню угоди заважає давня суперечка між Великобританією та Іспанією щодо статусу аеропорту на території Гібралтару.
Як українським високопосадовцям, так і пересічним громадянам було складно повірити у те, що ухваленню угоди, над якою працювали близько семи років, завадив аеропорт Гібралтару, який ніколи не розглядався українцями як важливий. До того ж, незадовго до нас угоду раніше за нас встигли підписати Молдова та Грузія, у яких не виникло проблем із цим.
Для пошуку відповідей на питання, чому насправді була відкладена угода і якими є шляхи вирішення проблеми, ГО "Європа без бар’єрів" провела комплексне дослідження.
Угода - це не про "лоукости"
Варто відразу спростувати думку про те, що підписання угоди автоматично "заводить" лоукости до України
Мета угоди про САП – поступове впровадження в законодавство України більше 60 норм та директив ЄС у сфері безпеки польотів, авіаційної безпеки, організації повітряного руху тощо. Після цього авіаперевізники України матимуть право користуватися необмеженими комерційними правами при здійсненні перевезень між будь-яким пунктом в ЄС, за умови, що політ є частиною перевезення, яке обслуговує пункт в Україні. Авіаперевізники ЄС матимуть необмежені комерційні права щодо польотів в Україну та в її межах. Додатковою вигодою для України стане визнання державами-членами ЄС усіх сертифікатів, що видані Україною стосовно екіпажів повітряних суден та організації повітряного руху
Так, підписання угоди означатиме остаточне відкриття українського ринку для європейських авіакомпаній.
Але чи стане український ринок привабливим для бюджетних "лоукостів", залежить від платоспроможності українських пасажирів, вартості послуг на авіаційне паливо та ставок з наземного обслуговування в аеропортах.
Якщо економічна ситуація в країні погіршиться, а ціни на авіаційне паливо залишатимуться захмарними, підписання угоди суттєво не розширить можливості українців дешево подорожувати до ЄС.
Чому угоду про САП не підписали: думки експертів
В опитуванні, проведеному ГО "Європа без бар’єрів" у квітні-червні 2016 року, експерти назвали дві найвагоміші причини відкладення підписання угоди:
- Відсутність консенсусу між Іспанією та Великобританією щодо формулювання редакції пункту про територіальне застосування угоди про САП в частині Гібралтару,
- Відсутність політичної волі в керівних органах Євросоюзу для укладення угоди про САП з Україною.
Думки експертів суттєво різнились. За офіційними даними Єврокомісії, комітету ВР з питань транспорту, Мінінфраструктури, МЗС та Державіаслужби, а також на думку частини опитаних експертів, головною причиною відкладення справді є давня суперечка між Іспанією та Великобританією щодо приналежності території Гібралтару, на якій розташований аеропорт.
Однак решта експертів категорично стверджували, що питання Гібралтару є "відмовкою Європейського Союзу",
оскільки могло б бути вирішено за наявності політичної волі до укладення угоди про САП з боку Європейської комісії та окремих держав-членів ЄС.
Що цікаво, експерти назвали також низку супутніх проблем, що уповільнюють або перешкоджають приєднанню України до Спільного авіаційного простору ЄС.
Найгострішими внутрішніми проблемами є відсутність комплексного плану інкорпорування технічних регламентів ЄС, передбачених угодою, проблема завищених цін на авіаційне пальне, відсутність сучасних правил виходу на ринок та сертифікації послуг з наземного обслуговування в аеропортах України згідно з нормами ЄС.
До зовнішніх факторів варто віднести затримку із впровадженням безвізового режиму для України, проблему очікуваного виходу Великобританії з ЄС та загалом негативний імідж України, що склався в процесі ведення переговорів щодо укладення угоди про САП.
Проблемний Гібралтар
Щоби зрозуміти, в чому полягає питання Гібралтару і чи дійсно воно блокує підписання угоди про САП, варто звернутись до історії.
Двостороння суперечка між Іспанією та Великою Британією щодо цієї території сягає 1704 року, коли Гібралтар, який на той час належав Іспанії, був завойований Англією. У 1713 року між державами було підписано Утрехтський договір, згідно з яким Іспанія "довічно" передала Гібралтар Великобританії з правом відновлення свого суверенітету над територією у випадку, якщо Великобританія втратить такий контроль.
Відповідно до Утрехтського договору,
Іспанія поступилася містом, замком, портом і фортецею Гібралтар, втім сам текст договору не містив карти території.
На початку ХХ століття через суперечки у точному визначенні території під юрисдикцією Великобританії перешийок від скелі Гібралтар до Іспанії було названо нейтральною територією. Саме на цій території у 1934 Великобританія побудувала аеропорт.
Перша дискусія в ЄС щодо аеропорту Гібралтару почалась у 1987 році, коли через небажання визнавати британський аеропорт на спірній території Іспанія не погоджувалась на відміну скасування державного контролю над торгівельними авіаперевезеннями. Під тиском ЄС міністри транспорту Іспанії та Британії домовилися про функціонування аеропорту Гібралтару.
Після довгої перерви, під час якої двосторонні відносини між Іспанією та Великобританією то покращувалися, то погіршувалися, у 2006 році в місті Кордоба (Іспанія) в рамках тристороннього форуму "Діалог по Гібралтару" було опубліковано Заяву ради міністрів. Відповідно до неї, аеропорт Гібралтару був поступово включений до правового поля ЄС.
Окрім того, Іспанія зобов’язалась припинити свої намагання зупинити дію майбутніх норм та директив ЄС для аеропорту Гібралтару.
Ситуація змінилась після перемоги правоцентристської Народної партії (Partido popular) на парламентських виборах 2011 року в Іспанії. Народна партія на чолі з Маріано Рахоєм (Mariano Rajoy) відмовилась від домовленостей, досягнутих у Кордобі в 2006 році.
У вересні 2013 року на Генасамблеї ООН прем’єр-міністр Іспанії Рахой
заявив, що Гібралтар – єдина територія в Європі, що очікує деколонізації.
Він також заявив про бажання відновити двосторонній діалог з Великобританією без залучення представників Гібралтару.
"Український" Гібралтар
Саме в той час, коли Іспанія та Британія вийшли на черговий виток протистояння, Україна завершила переговори з Євросоюзом. Підписання угоди про САП запланували на березень 2014 року.
На той момент позиція Великобританії та парламенту Гібралтару полягала у дотриманні Кордобської угоди 2006 року, за якою норми, директиви та договори ЄС ( в тому числі угода про САП) поширюються на аеропорт в Гібралтарі.
Натомість, позиція Іспанії змінилась. Мадрид став наполягати на виключенні аеропорту Гібралтару зі сфери дії САП та на припиненні дотримання Кордобської угоди.
Українська угода стала для сторін прецедентом
Фактично, від того, яким буде формулювання пункту 31 статті 2 угоди про САП, де фіксується її територіальне застосування, – залежить подальше включення або виключення аеропорту Гібралтару з правового поля ЄС.
Українська угода стала першою, але не єдиною авіаційною ініціативою, що заблоковані в ЄС через загострення "проблеми Гібралтару". Зокрема, у грудні 2014 року саме через це Рада ЄС не змогла схвалити другий пакет ініціативи Єдиного Європейського Неба (the Single European Sky Initiative), мета якого – об'єднання національних повітряних коридорів задля скорочення траєкторій польоту, витрат і викидів вуглекислого газу в атмосферу.
На думку експертів, опитаних ГО "Європа без бар’єрів", питання Гібралтару у майбутньому блокуватиме переговори з іншими країнами щодо приєднання до Спільного авіаційного простору ЄС, а також загальноєвропейські авіаційні процеси.
Дії України
Ще у 2014 році, коли здавалося, що угоду можна от-от підписати, українська сторона запропонувала компромісне формулювання статті 2 (31) угоди про САП стосовно аеропорту Гібралтар. Коли компроміс не був досягнутий, Мінінфраструктури спільно з МЗС та Державіаслужбою підготували 5 альтернативних формулювань статті, які передали на розгляд Іспанії та Великої Британії.
Протягом 2015-2016 років екс-міністр інфраструктури Пивоварський зустрічався з цього приводу з Державним секретарем у закордонних справах Іспанії, послом Британії в Україні, єврокомісарами з питань транспорту та регіональної політики, з керівництвом Європейської служби зовнішньополітичної діяльності...
Незважаючи на заяви сторін про бажання і навіть готовність підписати угоду у кінці 2015 року та у липні 2016 року, вона не підписана до цього часу.
Можливості профільних відомств є майже вичерпаними, тактика закритих дипломатичних переговорів без надання публічного розголосу та залучення представників громадянського суспільства України та країн-членів ЄС є недостатньо результативною.
Для вироблення консенсусної позиції необхідна як активна участь ЄС, так і специфічні політичні умови всередині обох країн.
Але ані в Іспанії, ані в Британії ці умови так і не були створені.
На парламентських виборах 2016 року тут знову перемогла Народна Партія, лідери якої у 2011 році виступили проти Кордобської угоди; Велика Британія нині підготовкою до виходу з ЄС, який може тривати до 2018 року. Обидва фактори не сприяють швидкому пошуку консенсусу у питанні Гібралтару.
Попри складну ситуацію, "Європа без бар’єрів" сформулювала альтернативні шляхи вирішення проблеми відсутності прогресу в підписанні угоди про САП, які представить 17 жовтня на круглому столі "Чи бути Україні в авіаційному просторі ЄС?", куди запрошує всі зацікавлені стороні та журналістів.
Ми впевнені, що переваги від приєднання до Спільного авіаційного простору Україна може отримати не тільки після вирішення проблеми навколо Гібралтару, а і у разі здійснення конкретних дій українською владою.
Автор: Катерина Кульчицька,
ГО "Європа без бар’єрів"
Стаття підготовлена в рамках проекту "Ініціатива Відкрите небо", що реалізується ГО "Європа без бар’єрів" за підтримки Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд "Відродження" (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA).