Парламент йде на рекорд: раніше на розгляді Верховної ради перебувало трохи більше 2 тисяч законопроектів, на сьогодні ця цифра зросла удвічі.

Здавалося б, маємо підстави пишатися тим, як монументально зустрічаємо другу річницю тимчасового застосування Угоди про асоціацію між Україною та Євросоюзом. Але ж на тлі оцієї сізіфової праці із законотворчої писемності парламент не спромігся ухвалити хоча б ті 20 стратегічно важливих законопроектів, які потрібні для процесу євроінтеграції.

Більше того, експерти зарано зраділи ухваленню низки екологічних законопроектів – президент України вже наклав вето на закон "Про оцінку впливу на довкілля", і цей факт дуже втішив аграріїв.

Ми тупцюємо на місці, але вимагаємо, щоб ЄС зарахував нам "великий обсяг" здійсненої роботи, і дивуємось, чому цього не відбувається.

Що важливіше – довкілля чи бізнес?

Поточна сесія парламенту відзначилась динамічним прийняттям євроінтеграційних законів. Ухвалені базові закони про національного регулятора у сфері енергетики та комунальних послуг, про оцінку впливу на довкілля (той самий, що вже ветований), про стратегічну екологічну оцінку, про управління водними ресурсами за басейновим принципом.

Окрім того, деякі "екологічні" законопроекти прийнято за основу, так само, як і законопроект про ринок електричної енергії, про електронні довірчі послуги.

На черзі – низка ініціатив у сфері енергоефективності.

Щодо вето президента на закон про оцінку впливу на довкілля (реєстраційний номер 2009-а-д), то ситуація видається як мінімум дивною. Цей стратегічний документ розроблявся майже рік, з урахуванням директив ЄС і європейського досвіду - на основі директив Європейського Союзу 2011/92 про оцінку впливу окремих державних проектів і програм на навколишнє середовище та 2003/4 про доступ громадськості до екологічної інформації.

Імплементація зазначених директив мала бути здійснена до кінця цього року для виконання зобов'язань за Угодою про асоціацію.

Ветований закон був покликаний запровадити в Україні процедуру оцінки впливу певних видів господарської діяльності, які можуть мати вплив, у тому числі значний, на довкілля.

Так, ідея законопроекту підвищити гарантії дотримання принципу упередження екологічної шкоди (precautionary principle), що складає основу екологічної політики Європейського Союзу, є новою для українських реалій. Так, зрозуміло, що є значне лобі у бізнес-середовищі, яке не звикло думати про шкоду для довкілля.

Але важко погодитися з побоюваннями, що законопроект 2009-а-д міг би призвести до "створення штучних перепон для реалізації конституційного права на підприємницьку діяльність". У європейському праві така концепція упередження шкоди довкілля замість нашого вітчизняного принципу "ліквідації наслідків" діє і не шкодить тамтешньому бізнесу.

Мабуть, все ж таки треба міняти ментальність: що пріоритетніше – підприємництво чи якість життя.

Верховна рада має розглянути (з урахуванням прийнятих за основу та тих, які не розглянуті в комітетах або ще не внесені до сесійної зали) ще понад 20 законопроектів, які спрямовані безпосередньо на виконання Угоди про асоціацію.

У травні цього року експерти Української Національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства склали перелік цих законопроектів і передали його голові Верховної ради та прем’єр-міністру.

Успіхи є, але критерії не виконуються

Відзначаючи другу річницю ратифікації Угоди та початку її тимчасового застосування, є сенс оцінити якість законодавчого процесу.

Звичайно, закони повинні ухвалюватися не для галочки "виконання зобов’язань" і не для одержання макрофінансової підтримки. У першому випадку, враховуючи повільний розгляд законопроектів, є ризик просто пропустити термін виконання того чи іншого зобов’язання за Угодою.

У другому випадку перемога у вигляді Закону про НКРЕКП може бути втрачена, бо не виконуються інші вимоги ЄС – досі зберігається мораторій на експорт лісу. І черговий транш допомоги може бути скасований.

Навіть суто з формальної точки зору ризиків законодавчого процесу для виконання Угоди про асоціацію залишається як мінімум три: досить тривалий розгляд, недостатнє врахування положень Угоди, законотворчий спам.

До речі, ці аргументи є також підставами для виправдання роботи уряду: якщо, скажімо, потік урядових євроінтеграційних законопроектів з червня цього року має стійку тенденцію до зниження, то і парламент не прискорює розгляд згаданого "Списку 20+".

Парламентська експертна група веде моніторинг подання урядом та розгляду законопроектів, який можна подивитися на нашому сайті.

Чи мусять депутати знати європейське право?

Тривалий розгляд законопроекту може означати пошук голосів для його підтримки. А час розгляду може обґрунтовано вважатися своєрідним висловленням ставлення стейкхолдерів до законопроекту. Це природно, оскільки формально-легалістський підхід, коли голосувати потрібно виключно для виконання зовнішніх зобов’язань, хоча і може бути тактично виграшним, але не гарантує стратегічних переваг, оскільки виконання закону потребує його повної підтримки зацікавленими сторонами.

Разом з тим, "чистота експерименту" щодо здобуття легітимності порушується астрономічною кількістю зареєстрованих у Раді законопроектів, яка цього року перевищила п’ять тисяч. Навантаження на три парламентські комітети – бюджетний, антикорупційний, євроінтеграційний становить 2500-2700 законопроектів на кожен, що є цілковитим абсурдом для парламентської практики.

Тому не варто висловлювати незадоволення з приводу багатомісячної затримки їх внесення до сесійної зали.

У таких випадках, як правило, європейський досвід полягає в розробці "білих" та "зелених" книг, на основі яких потім готується законопроект.

Не можна сказати, що така практика в Україні відсутня, але вона стосується в основному сфер, де міністерства отримують зовнішню (українську або міжнародну) експертну допомогу.

Якщо ж ініціатива є виключно депутатською, то у більшості випадків в Раді одразу реєструється законопроект, без попередніх процедур.

Більшість ініціатив стосується змін до чинного законодавства, тобто не йдеться про розробку комплексних системних новацій, а виглядає так: виникла ідея, тож давайте змінимо одну статтю у якомусь законі, і для цього напишемо цілий закон.

"Спам" та ігнорування положень Угоди про асоціацію, відповідних норм права ЄС – в деяких випадках взаємопов’язані.

Так, у сфері поводження з відходами зареєстровано 17 законопроектів, така ситуація ніяк не узгоджується з нормами Угоди стосовно того, що прийняттю профільного законодавства передує розробка стратегії (національного плану).

Якби ресурси, витрачені на підготовку цих 17 проектів, спрямувати на підготовку і швидке прийняття такої стратегії,  ухвалення базового закону про поводження з відходами та/або спеціальних ініціатив було би справою короткого проміжку часу.

Аналогічні по суті випадки стосувалися ініціатив у сфері електронних телекомунікацій, де Угода передбачає розробку і схвалення обома сторонами (тобто ЄС та Україною) дорожньої карти регуляторного наближення. Нещодавній випадок з акцизами на тютюн також вказав на те, що підвищувати акциз у фіскальних інтересах можна як завгодно, але якщо мотивом виступає наближення законодавства України до права ЄС –  є положення Угоди, і вони не були дотримані.

На окрему увагу заслуговує ситуація у сфері державної допомоги суб’єктам господарювання. Прийняття за основу законопроектів про стимулювання учасників індустріальних парків спричинило, як часто трапляється, досить радикальний обмін думками.

Для одних податкові пільги – це корупційний ризик, для інших – інструмент відродження промислового потенціалу, і в обох випадках на допомогу приходять економічна теорія та міжнародний досвід.

Крім того, в парламенті є понад 25 законопроектів про запровадження в окремих містах або регіонах спеціальних економічних зон.

Справа не в тому, що краще – індустріальний парк чи СЕЗ. В усіх згаданих випадках відповідні норми Угоди про асоціацію залишились поза увагою.

Констатація факту невідповідності законопроекту європейському праву, як правило, спричиняє незадоволення авторів – нібито тим самим підтримка забороняється.

Разом з тим, якби Угоду вивчали уважніше, було би очевидно: в такому вигляді, як пропонується десятками ініціатив, вона несумісна з правилами ЄС та СОТ. Це не означає, що підтримка заборонена, вона може надаватися відповідно до правил ЄС, що і передбачено Угодою про асоціацію.

Проблема стара. Попередня базова угода між Україною та ЄС – про партнерство і співробітництво, якій скоро виповнюється 20 років, теж містила положення про реформу державної підтримки.

А протокол про приєднання України до Договору про енергетичне співтовариство, підписаний у 2011 році, передбачав цю реформу, зокрема, йшлося про субсидії в енергетиці, в тому числі – вугільній галузі.

Якби цими нормами почали користуватися хоч колись, то шахтарі мали би альтернативи щодо працевлаштування, шахти не проїдали би мільярди бюджетної підтримки, і, відповідно, не було би потреби в пропагуванні СЕЗ.

Що треба зробити для того, аби на Угоду про асоціацію звертали більше уваги в законотворчому процесі?

Парламентська експертна група з євроінтеграції за рік проаналізувала понад 400 законопроектів, і на основі нашого досвіду ми пропонуємо доповнити порядок перевірки усіх законопроектів механізмом самоперевірки авторами-суб’єктами законодавчої ініціативи.

Для цього у регламенті Верховної ради України необхідно передбачити норму про обов’язковий висновок на відповідність Угоді про асоціацію та праву ЄС, який має додаватися до кожного законопроекту, що реєструється в парламенті.

Очевидні переваги – зменшення законотворчого спаму (варіант 1-2 якісних та сумісних з Угодою замість суперечливих 10-15 законопроектів), стабільність і передбачуваність законодавства (постійне внесення змін вже не потрібне), і

ще один крок до перспективи членства в ЄС – спроможність виконувати євроінтеграційні зобов’язання є одним з критеріїв членства.

Для тих, хто не зацікавлений у виконанні Угоди, наявність власного висновку – це можливість аргументовано заявити про свою позицію, а також дізнатися, що насправді написано в Угоді та директивах ЄС (не виключено, що внаслідок такого поглиблення знань і позиція може змінитися).

Безумовно, не можна виключати варіант, коли значна частина таких висновків буде досить формальною, або просто відписками, як зараз це має місце з так званим "фінансово-економічним обґрунтуванням" до законопроектів.

В такому разі автори тверджень про те, що законопроект не має відношення до Угоди про асоціацію, почують експертні оцінки, чи так це насправді.

Принаймні, дискутуватимемо на якісно іншому професійному рівні, без надуманих "страшилок" для аграріїв чи лобістів у певних сферах. 

Автор: Денис Черніков,

координатор Парламентської експертної групи

Матеріал підготовлений за підтримки Міжнародного фонду "Відродження"