Виконання Угоди про асоціацію: Україна застрягла в процесі

Після доволі успішного саміту та Ради асоціації Україна-ЄС, на яких Київ переважно хвалили за проведення реформ, настав час для детальнішої оцінки.

"Європейська правда" публікує статтю від експертів ГО "Український центр європейської політики", яка містить доволі скептичні оцінки щодо того, як Київ виконує Угоду про асоціацію. Ми будемо раді надати право на публікацію також урядовим органам, якщо їх оцінки відмінні від експертних.

* * * * *

На тлі невщухаючого ажіотажу навколо виконання Україною "безвізових" зобов’язань, прогрес України у виконанні масштабного та більш довгострокового документа – Угоди про асоціацію – мало обговорюється. Хоча саме Угода залишається чи не єдиним комплексним планом з реформування країни, який Україна принаймні намагається виконувати.

Нагадаємо, що Угода про асоціацію передбачає для України зобов’язання імплементувати близько 350 європейських актів до 2025 року.

Відповідно до першого моніторингу, здійсненого експертами влітку 2016 року, Україна не виконала повною мірою жодного зобов’язання, визначеного в Угоді на період з 2014 по перше півріччя 2016 року. Водночас, певний прогрес продемонстрували напрямки, що стосувалися запуску ЗВТ: державні закупівлі, прозорість видобувних галузей, технічне регулювання, санітарні й фітосанітарні заходи. Також частковий успіх вдалося досягти у сфері енергетики.

Другий моніторинг виконання Угоди показав певний прогрес, але загалом результати невтішні.

Так, за період з 1 липня 2016 року по 1 листопада 2016 року Україна мала адаптувати законодавство з 44 зобов’язаннями, з яких виконаними (адаптованими згідно вимог європейського законодавства) можна назвати лише 8. Найбільша кількість зобов’язань припала на сектори енергетики - 13 та захисту довкілля - 15.

Які сфери є лідерами щодо виконання зобов’язань, а які застрягли "в процесі"?

Успіх №1 – державні закупівлі

Так, найкращі результати – у Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, команді якого вдалося виконати всі кроки з адаптації та імплементації, передбачені в Угоді про асоціацію із строком виконання до 1 листопада 2016 року.

Зокрема, прийнято базовий програмний документ "Дорожня карта у сфері державних закупівель", визначено вимоги до процесу укладання договорів про закупівлі. Також проведено інституційне розділення повноважень між МЕРТ та Антимонопольним комітетом України (АМКУ) як органів, де перший має визначати державну політику у сфері державних закупівель, а другий – переглядати рішення замовників.

Успіх №2 – енергетика

В Україні вдалося запустити створення національної системи енергетичного маркування енергопоглинаючих продуктів, яка повністю відповідає вимогам нової Директиви № 2010/30/ЄС. Зокрема, станом на 1 листопада 2016 року в Україні було прийнято рамкове законодавство та 4 технічних регламенти з маркування холодильників, пральних машин, посудомийних машин, а також електричних ламп і світильників, які повністю впроваджені в практику діяльності компаній-виробників, імпортерів та державних органів.

Однак остаточна імплементація європейських вимог у цій сфері може бути завершена лише після завершення реформи національних технічних стандартів, що буде вимагати спільної роботи Держенергоефективності та МЕРТ, для того, щоб українське енергетичне маркування визнавалося в ЄС, і навпаки, європейське – в Україні.

Окреме питання – відповідність стандартам ЄС з ядерної безпеки.

Вимогу відповідати новим, більш жорстким стандартам ініціювала Державна інспекція ядерного регулювання України.  Йдеться про стандарти безпечності ядерних установок, захисту від іонізуючого опромінення, а також перевезення радіоактивних відходів та відпрацьованого ядерного палива.

На сьогодні Держатомрегулювання ухвалило більшість підзаконних актів. Однак окремі важливі інституційні зміни (наприклад, реформу регулятора у сфері ядерної енергетики) заблоковано через неефективну роботу парламенту та затягнуту процедуру погодження проектів нормативних актів на рівні Кабінету міністрів.

Майже успіх №3 – оподаткування

За один крок до успішної адаптації законодавства опинилася сфера оподаткування, хоча це й здатне декого здивувати. Адаптація до вимог двох директив ЄС, що регулюють питання кодифікації і стягнення акцизного збору, сьогодні майже завершена і введена до практики роботи Державної фіскальної служби України.

Однак для повного її завершення необхідно повністю уніфікувати перелік підакцизних товарів у відповідності до вимог ЄС, а також гармонізувати з європейськими вимогами структуру і ставки акцизного податку, що стягується з тютюнових виробів.

"В процесі": регулювання діяльності компаній

Робота з реформування законодавства, що регулює діяльність компаній відповідно до стандартів ЄС, проходить з частковим успіхом.

Так, досить позитивно можна оцінити відкриття даних Єдиного державного реєстру підприємств і організацій України. Однак при цьому доступ до реєстраційних справ компаній не надається. Також досі не підлягає оприлюдненню інформація про філії іноземних кампаній, що працюють в Україні. У сфері корпоративного управління наразі триває робота над імплементацією відповідних стандартів ЄС, а міжнародні стандарти фінансової звітності використовуються в дещо вужчому обсязі, ніж передбачено Регламентом № 1606/2002.

"В процесі": громадське здоров′я

Чинне законодавство у сфері трансплантації тканин, клітин та органів лише частково відповідає вимогам директив ЄС, які необхідно було імплементувати до 1 листопада 2016 року.

Зокрема, в частині дозволу на трансплантацію є право використовувати в клінічній практиці увесь спектр анатомічного матеріалу, але в частині стандартів конфіденційності, належної системи якості та стандартів підготовки тканин і клітин ми досі маємо розбіжності із відповідним європейським регулюванням.

Для комплексного узгодження національного законодавства у сфері трансплантації із вимогами директив ЄС необхідно прийняти законопроект № 2386а-1 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони здоров'я та трансплантації органів та інших анатомічних матеріалів людини", який допоможе виконати більшість вимог європейських директив.

Складним виявився процес змін щодо регулювання обігу тютюну.

Адаптація українського законодавства до європейських стандартів з цього питання затягується вже впродовж року. У Верховній раді знаходяться два проекти закону № 2430-1 (базується на старій директиві № 2001/37/ЄС) та № 2820 (базується на новій директиві № 2014/40/ЄС).

Проте через дискусії, який саме законопроект приймати – той, що базується на новій директиві, чи той, що базується на старій, – наше зближення з європейськими стандартами практично зупинене.

"В процесі": соціальна політика

Робота з адаптації законодавства України до норм ЄС, що регулюють питання охорони праці працівників гірничодобувних підприємств, нині на підготовчій стадії із порушенням строків, передбачених Угодою про асоціацію.

Для її завершення необхідно ухвалити два накази Мінсоцполітики щодо мінімальних вимог до безпеки праці та захисту здоров′я працівників видобувних підприємств. На даний момент не оприлюднені навіть проекти цих документів.

"Ускладнена адаптація": охорона довкілля

Виконання зобов′язань у цьому секторі відбувається досить складно, враховуючи велику кількість зобов’язань України.

Окрім цього, довкілля не є пріоритетом у національному порядку денному реформ, що також позначається на темпах імплементації законодавства.

Міністерство екології і природних ресурсів України зробило добру спробу розпочати адаптацію національного законодавства до європейських вимог з розробки базових, системних законів, зокрема "Про стратегічну екологічну оцінку" та "Про оцінку впливу на довкілля". Однак через конфлікт між головними стейкхолдерами та недостатньо активну роз’яснювальну роботу щодо соціальної та екологічної важливості законопроекти були ветовані президентом.

Також було схвалене законодавство для адаптації норм "водної" Директиви ЄС. Робота над іншими змінами ведеться на стадії розробки проектів. Що ж стосується виконанням таких зобов′язань, як імплементація вимог Директив про охорону оселищ, захист птахів, контроль викидів летючих сполук, про морське середовище та торгівлю викидами парникових газів, то робота над ними взагалі ще не розпочиналась – принаймні, в публічній площині.

Причини проблемної адаптації

По-перше, ефективна робота з адаптації ведеться вибірково, залежно від спроможності інституції. Там, де відповідальні виконавці мають достатню інституційну спроможність створювати якісне регулювання, а також налагоджена ефективна комунікація на рівні Кабміну та парламенту – процес адаптації йде успішно. Там, де цього немає – адаптація відбувається повільно.

Другою слабкою ланкою у процесі євроінтеграційних реформ залишається Верховна рада. Більшість проектів нормативно-правових актів, які необхідно прийняти у вигляді закону, блокуються на етапі розгляду і голосування. Причина - нерозуміння важливості європейського законодавства народними депутатами, а також непопулярні і часто досить жорсткі вимоги ЄС до адаптації національного законодавства.

Третя проблема –  ускладнена процедура розгляду проектів нормативно-правових актів на рівні Кабінету міністрів, коли погодження того чи іншого акту можна чекати роками.

Тому з огляду на вкрай повільну адаптацію рекомендується розробити та запровадити механізм пришвидшеного проходження нормативно-правових актів, спрямованих на виконання Угоди.

Автори:

Любов Акуленко, виконавчий директор ГО "Український центр європейської політики"

Дмитро Науменко, старший аналітик ГО "Український центр європейської політики"