Два роки Мінських угод: що чекає на "Мінськ-2" за нових реалій у світі

12 лютого виповнюється два роки з моменту підписання так званого "Мінська-2", тобто документа з офіційною назвою "Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей".

Офіційною підставою для розробки "другого Мінська" стало бажання лідерів змусити працювати "Мінськ перший". Та складно сперечатися: поступу у виконанні Мінських домовленостей і досі критично мало.

Хоча постійно доводиться чути, що відмова від "Мінська" також має цілу низку викликів і ризиків.

Ця стаття є спробою дати відповідь на три питання:

-          чи залишаться Мінські домовленості чинним планом врегулювання;

-          чи відбудуться зміни у Нормандському форматі (не тільки кадрові, але й кількісні);

-          чи будуть збережені санкції США та ЄС щодо Росії за умови, коли виконання "Мінська" стає все більш примарним.

Перспектива огляду – 2017 рік; ширші хронологічні рамки навряд чи дозволили б дати чіткі й реалістичні відповіді. Та навіть така постановка питання – це ходіння тонким льодом, адже рівняння має надто багато невідомих.

Усі прогнози спираються на аналіз нинішніх позицій ключових гравців, існуючих та імовірних; як довго ці позиції будуть чинними, покаже час.

"Мінськ" і "Нормандія": поки що в силі

На сьогодні усі сторони наполягають, що "Мінськ" і "Нормандія" залишаються в силі. Чітку позицію щодо цього, а також щодо збереження Нормандського формату як переговірного майданчику, висловлюють, зокрема, Україна й Німеччина.

У 2017 році Німеччина продовжує грати роль "локомотива" переговірного процесу: з ініціативи Зігмара Габріеля, нового глави МЗС Німеччини, "нормандська четвірка" на рівні міністрів має зустрітися 16-17 лютого у Бонні.

Востаннє вони зустрічалися у кінці листопада минулого року з результатом, близьким до нуля.

Німецькі співрозмовники сходяться на думці, що Німеччина не збирається знижувати темп переговірного процесу, тим більше, що, за винятком самого очільника МЗС, весь корпус посадовців, відповідальних за український напрямок, не змінився.

Дипломати однієї з країн-медіаторів також стверджують, що за збереження Нормандського формату висловлюється і Росія. До речі, усі учасники засідання Ради Безпеки ООН щодо України 2 лютого 2017 року, включно з російським представником, посилалися на Мінські домовленості як на діючий план врегулювання.

Одним з ключових невідомих є позиція Франції щодо "Мінська" і "Нормандії" після президентських виборів.

Однак хто би не став наступним президентом Франції, вона навряд чи вийде з Нормандського формату – участь у ньому є для Парижа передусім фактором співпраці з Берліном, а також реалізацією її традиційно лідерської позиції щодо зовнішньої політики ЄС.

Ризиком, однак, є те, що деякі кандидати в разі своєї перемоги можуть стати набагато відкритішими до підтримки російського бачення і, таким чином, дисбалансувати "Нормандію" не на користь України.

Разом з тим, французькі співрозмовники відзначають: за роки війни розуміння України (яку в довоєнний час сприймали здебільшого крізь російські "окуляри") у політичних та інтелектуальних колах суттєво зросло. І ця спадщина залишиться, хто б не став новим господарем Єлисейського палацу.

Наразі незрозуміло, чим є Мінські домовленості для Дональда Трампа – справою попередника (що в очах нового президента США їх дискредитує) чи орієнтиром для вироблення політики щодо російсько-українського конфлікту.

Поки що сигнали, які надходять з Білого дому, дають приводи для обережного оптимізму.

Так, на Банковій в цілому задоволені обома телефонними розмовами, які відбулися між Трампом та Порошенком. Окрім того, важливим посилом було те, що представниця США в ООН Ніккі Хейлі під час виступу на засіданні Ради Безпеки 2 лютого 2017 року закликала Росію до повного виконання Мінських домовленостей.

Однак ці сигнали не варто переоцінювати.

Політика Трампа щодо України та конфлікту досі формується.

Невизначеною лишається також кандидатура особи, яка безпосередньо опікуватиметься Україною та питанням врегулювання – аналогічно до повноважень Вікторії Нуланд у попередній адміністрації. При цьому американські інсайдери, яких автор опитала у ході підготовки цієї статті, сходяться на думці, що від України очікуватимуть конструктиву та компромісів.

Чи будуть ці компроміси "болісними" чи прийнятними – залежить у тому числі від того порядку денного, який Україна зможе запропонувати на випередження.

Збереження санкцій: фактор США

Один із пріоритетів української дипломатії цього року – збереження американських та європейських санкцій проти РФ.  

Причому американські санкції є особливо важливими. Вони є набагато потужнішими за європейські: на відміну від секторальних санкцій ЄС, перелік компаній, які під них підпадають, постійно оновлюється. Таким чином США не тільки додатково тиснуть на Росію, але й забезпечують їхню дієвість: якщо санкції не оновлювати відповідним чином, об’єкти санкцій, як правило, досить швидко знаходять шляхи, як їх оминути.

Окрім того, без американських санкцій деякі європейські обмеження, зокрема фінансові, просто не матимуть сенсу:

наприклад, європейські банки зможуть переводити гроші до Росії через США.

Перші тижні президентства Дональда Трампа дають підстави для висновку, що він поки що воліє залишати санкції проти РФ як козир у своєму рукаві. Ключовий сигнал щодо цього: заява Ніккі Хейлі про те, що санкції, пов’язані з Кримом, будуть в силі доти, доки Росія не передасть Україні контроль на півостровом.

При цьому, за запевненням прес-секретаря Трампа Шона Спайсера, Хейлі говорила від імені президента.

Можливо, до формування бачення Трампа щодо санкцій також **спричинилася жорстка позиція партнерів з Європи - канцлера Ангели Меркель та прем’єр-міністра Британії Терези Мей.

Цікава деталь: якщо Трамп рахується з думкою лідерів окремих країн-членів ЄС, то цього не можна сказати про його ставлення до ЄС загалом: за три тижні після інавгурації Трамп не знайшов можливості поговорити ані з високим представником ЄС Федерікою Могеріні, ані з президентом Європейської ради Дональдом Туском, ані з президентом Єврокомісії Жаном-Клодом Юнкером.

Повертаючись до заяви Хейлі, постає питання – з Кримом усе ясно, але як щодо санкцій, пов’язаних з агресією на Сході?

Поки що розгадку можуть підказати хіба що американські правники: річ у тім, що усі чотири укази Обами, які запроваджують санкції проти РФ, пов’язані саме з окупацією Криму.

Перші три були видані у березні 2014 року, коли агресії Росії на Сході ще не було, а останній – у грудні 2014 року, і він також недвозначно сформульований як додатковий захід у відповідь на окупацію Криму. Усі подальші списки санкційних осіб та організацій, у тому числі пов’язаних з агресією на Сході, формувалися Державним департаментом та Міністерством фінансів США з посиланням на один з цих чотирьох указів.

Та чи означає заява Хейлі, що Трамп поки що не збирається скасовувати укази Обами або скорочувати санкційні списки – про це напевне знає хіба що сам Трамп.

Але навіть якщо американський президент і має визначену позицію з цього приводу зараз, це зовсім не означає, що вона не може змінитися завтра.

Як зазначив його прес-секретар Спайсер в інтерв’ю, "причина, з якої Трамп є таким успішним переговірником, полягає в тому, що він тримає усі опції відкритими (в оригіналі "keeps everything on the table"), тож ніхто не знає, чого очікувати".

Очевидно також, що визначальну роль у збереженні санкцій може відіграти Конгрес США. Зокрема, якщо в обох палатах цього року вдасться провести законопроект про закріплення санкцій на законодавчому рівні (як відомо, минулого року аналогічний законопроект так і не був поставлений на голосування в Сенаті), а також провести через Конгрес "The Russia Sanctions Review Act", який вимагає затвердження будь-якого пом'якшення санкцій проти РФ на рівні конгресменів. Відповідні законопроекти були зареєстровані в обох палатах 8 лютого сенаторами як Республіканської, так і Демократичної партій.

Європейський Союз: неповоротка єдність

Якщо для Сполучених Штатів питання санкцій полягає у виборі, "скорочувати чи розширювати", то для Євросоюзу питання стоїть як "подовжувати чи не подовжувати".

Тобто може йтися про зупинку частини санкцій.

Особливо це стосується секторальних санкцій, прив’язаних до реалізації Мінських домовленостей, які ЄС переглядає кожні шість місяців, починаючи з грудня 2015 року.

Тоді як часом можна почути обурення, мовляв, чому санкції узагалі треба переглядати замість того, щоб просто прив’язати їх до відновлення територіальної цілісності України, представники різних євросоюзівських інституцій неодноразово підтверджували автору цих рядків:

ніхто не очікував, що двадцяти восьми державам-членам вдасться зберегти єдність щодо санкцій так довго.

Востаннє секторальні санкції подовжували у грудні 2016 року, наступний перегляд заплановано на червень 2017-го. Поки що у Брюсселі запевняють, що станом на сьогодні ЄС-28 має єдність щодо подальшого подовження санкцій – до цього спричинилася і нещодавня ескалація на лінії розмежування.

При цьому в ЄС не готові розширити секторальні санкції – співрозмовники у Брюсселі зізнаються, що погоджений пакет секторальних санкцій просто бояться чіпати, щоб у процесі погодження переговорами не скористалися ті, хто хотів би його скоротити.  

Отже, у короткій перспективі можна обережно говорити про збереження статус-кво на дипломатичному рівні. Це не означає, що Україна має просто чекати, поки інші гравці визначаться з позиціями. Перезавантаження влади у країнах-партнерах – це також і "вікно можливостей" для України для адвокатування своєї позиції.

Можливо, вузеньке і обмежене – але не скористатися ним Україна не має права.

Автор: Катерина Зарембо,

експерт Інституту світової політики

Автор висловлює вдячність численним співрозмовникам, які знайшли час для інтерв’ю в рамках підготовки цього матеріалу, а також колегам з Інституту світової політики за допомогу у зборі даних.