В Україні вже понад два роки працює Консультативна місія ЄС (КМЄС, англійська абревіатура – EUAM), відряджена в Україну після початку російської агресії.

Інститут світової політики вже пропонував свою оцінку роботи місії в 2015 році. Тоді EUAM ще тільки набирала обертів і шукала свою нішу в реформуванні сектора цивільної безпеки.

Та від початку партнери місії в Україні одностайно заявляли:

лише стратегічного консультування для України недостатньо.

Однією з ключових рекомендацій Інституту світової політики у 2015 році стало розширення мандата місії і включення у нього проектної діяльності.

За рік місія EUAM знову стала об’єктом дослідження з боку ІСП. У 2016 році ми провели інтерв’ю з представниками місії, її партнерами, з МЗС, РНБО та європейськими дипломатами. Нинішня публікація є не тільки скороченою версією минулорічного дослідження, але й доповнена даними, зібраними в Брюсселі у жовтні 2016 і січні 2017 року. 

Ця записка не претендує на всеохопну та вичерпну оцінку роботи місії EUAM, та вона окреслює певні тенденції і спостереження, які можуть стати в нагоді, в тому числі для Євросоюзу.

З деякими оцінками Євросоюз може не погодитися, та вони відбивають реальність. Зокрема, про свідоме мовчання місії у конфліктних ситуаціях та про її прагнення "не помічати" збройний конфлікт на Сході.

Далі – детальніше про це та інше.

Два роки EUAM: що змінилося?

За два роки роботи в Україні місія ЄС ґрунтовно переглянула і конкретизувала власні пріоритети.

Незадоволення з боку України суто дорадчими функціями місії було почуте у Брюсселі. Держави-члени виявили нетипову гнучкість, вже за рік переглянули її мандат та дозволили місії впроваджувати проекти та проводити тренінги. 

Окрім того, EUAM визначила для себе п’ять пріоритетів:

• розмежування повноважень,
• взаємодія поліції з громадою,
• громадський порядок,
• кримінальні розслідування,
• управління персоналом.

Також змінився голова місії: на зміну Кальману Міжеї прийшов Кястутіс Ланчінскас, очільник поліції Вільнюса у 2009-2016 роках.

Діяльність EUAM різноманітна і включає консультаційну підтримку щодо розробки стратегічних документів та законопроектів, матеріально-технічну допомогу, координацію донорської допомоги в Україні у сфері реформи правоохоронних органів і навіть пошук коштів для реалізації реформ.

Бюджет місії щороку збільшується і на період з 1 грудня 2016 року до 30 листопада 2017 року склав 20,8 млн євро.

Таблиця 1. EUAM у цифрах

Ключовими партнерами місії є МВС, Нацполіція, Генпрокуратура, НАБУ, САП, СБУ, Державна прикордонна служба, Державна фіскальна служба. Місія також працює з Національним агентством з питань запобігання корупції, Агентством з розшуку та менеджменту активів, Мін'юстом та профільними комітетами ВР.

Загалом українські партнери місії задоволені роботою з нею.

Опитані Інститутом світової політики посадовці особливо відзначили активнішу та більш сфокусовану співпрацю з місією порівняно з 2015 роком (що, зокрема, може пояснюватися тим, що місія досягнула повної операційної спроможності тільки влітку 2015 року), високий фаховий рівень радників, яких надає місія, та роль прямого каналу зв’язку з Брюсселем, яку відіграє EUAM для деяких з них.

Та вочевидь, взаємодія з місією не позбавлена проблем і протиріч і не для всіх є однаково інтенсивною та результативною.

Є певна розбіжність у тому, де місія докладає найбільших зусиль і де отримує найкращу оцінку з боку партнера.

Так, якщо виходити з оцінки місії з українського боку, то "історією успіху" можна назвати співпрацю з Державною прикордонною службою і Національним антикорупційним бюро (хоча перша точно не є пріоритетним партнером для самої EUAM).

Натомість деякі партнери, у співпраці з якими місія інвестує найбільше зусиль, визнають: місія дає їм стратегічні поради, та не має стратегічного впливу на їхнє керівництво.

В цілому оцінки, які давали місії партнери в Україні, є неоднорідними. Тоді як у деяких відомствах висловлювали стовідсоткове задоволення роботою з EUAM, інші були більш стриманими і зауважували, що потенціал співпраці з місією є більшим, ніж наявна спільна робота.

Деякі партнери також звертали увагу на те, що місія не враховує контексту українсько-російського конфлікту як при розробці стратегічних документів, так і при співпраці на тактичному рівні, пропонуючи поради, більш придатні для мирного часу.

Зі свого боку, місія критикує українські інститути за відсутність цілісного підходу до сектора безпеки.

Що ж до більш стратегічних розбіжностей, то причина їх коріниться не в місії, а в Брюсселі та державах-членах ЄС.

Саме Європейська рада визначає межі можливого для EUAM і на сьогодні, здається, бачення Києва та Брюсселя щодо певних питань розходяться більше, ніж погляди місії та її українських візаві.

Політична місія
з технічними повноваженнями

Місія EUAM – особливий інструмент Спільної зовнішньої та безпекової політики Євросоюзу (звична абревіатура – спільна політика з питань безпеки та оборони, СПБО).

Місія СПБО вимагає затвердження з боку всіх країн-членів. Це надає цьому інструменту особливої політичної ваги в очах самого ЄС: тоді як проекти Європейської комісії вважаються "технічною допомогою", місії СПБО є "політичним" і, відповідно, більш високопрофільним інструментом.

Однак політичний характер водночас звужує простір для маневру.

Будь-які зміни в діяльності місії СПБО потребують точно такого затвердження, а результат-консенсус, як правило, є найслабшим із запропонованих.

Однак далеко не всі в Україні усвідомлюють особливість інституційної природи EUAM, а також те, що відрядження місії СПБО до країни, яка перебуває у стані збройного конфлікту, є винятковим жестом підтримки з боку ЄС.

Місія EUAM працює у щільному середовищі інших донорів та партнерів у реалізації реформи безпекового сектора в Україні, і деякі українські партнери схильні сприймати її як один із західних проектів, а не як політично значущу місію СПБО.

Утім, сама місія також ухиляється від демонстрації своєї політичної ваги.

Так, з травня 2016 року представництва місії працюють у Львові та Харкові. Для держав-членів відкриття регіональних офісів було суттєвою поступкою, оскільки до того окремі держави-члени ставилися до ідеї скептично (зокрема, з міркувань безпеки).

Питання регіональних офісів настільки чутливе для деяких держав-членів, що вони наполягли на тому, щоб регіональні відгалуження EUAM називалися "присутності" (англ. "presences"), а не "офіси" або "представництва", через, вочевидь, політичне забарвлення першого терміна.

Окрім того,

місія уникає політичних заяв та публічної критики реформ в Україні.

Як пояснив автору цих рядків посадовець Європейської служби зовнішніх дій, низький рівень публічності EUAM пов’язаний з тим, що місія робить технічну частину роботи, тоді як політичні заяви є частиною портфоліо представництва ЄС в Україні.

З одного боку, такий підхід дозволяє уникнути дублювання функцій між EUAM та представництвом, проте з іншого – позбавляє EUAM голосу і можливості роз’яснення своєї позиції навіть тоді, коли місія не погоджується з діями українських партнерів.

Подобається це ЄС чи ні, але місія EUAM несе репутаційну відповідальність за сприйняття ЄС в Україні, і низька публічність тут швидше шкодить як іміджу ЄС, так і успіху в реформах.

За даними опитування, проведеного компанією GfK на замовлення Інституту світової політики, з усіх видів підтримки ЄС українці надають перевагу насамперед тиску на українських посадовців щодо проведення реформ. Окрім того, реформа правоохоронних органів є однією з пріоритетних реформ для українців.

Публічна адвокація реформ з боку EUAM зробила б українське громадянське суспільство її природним партнером і створило б ефект синергії для тиску, адвокатування та моніторингу дій української влади. Однак, коли робота місії відбувається за лаштунками, громадянське суспільство не може ані оцінити її, ані створити навколо неї публічну дискусію.

Місія EUAM і конфлікт на Сході:
паралельні реальності

Нині в Україні нарешті зрозуміли, що EUAM буде працювати виключно над проблемами сектора цивільної, а не військової безпеки, жодним чином не долучаючись до врегулювання конфлікту з Росією.

Проблема, однак, полягає в тому, що місія не просто не долучається до врегулювання конфлікту – вона працює так, ніби Україна живе в умовах мирного часу, а не у стані війни з сусідньою державою.

Це суперечить підходу України, який полягає у тому, що

провести чітку лінію розмежування між цивільною та військовою безпекою під час війни неможливо.

Робота Державної прикордонної служби, Служби безпеки тощо стосується як цивільних, так і військових викликів — наприклад, у питаннях розвідки, антитерористичної діяльності.

З іншого боку, пріоритети місії та українських партнерів у реформуванні сектора безпеки не завжди збігаються.

В той час як для EUAM питання гендерної рівності є "наскрізним пріоритетом", низка співрозмовників у інституціях-партнерах наголосили, що гендерні питання не є першочерговим пріоритетом для реформування сектора безпеки в Україні. Коли автор вказала на цю розбіжність одному з європейських посадовців, він запевнив її, що оновлений мандат EUAM передбачатиме… ще більший(!) акцент на гендерних питаннях.  

Важливо, однак, підкреслити, що така політика місії є знову ж таки наслідком ширшого підходу Брюсселя під назвою "реформа безпекового сектора". За ним, реформа безпекового сектора не спрямована на допомогу під час перебігу конфлікту.

Навіть більше, на думку деяких дослідників, реформа безпекового сектора під час конфлікту дуже складна або взагалі неможлива.

Це, звичайно, не означає, що, перебуваючи у стані конфлікту, Україна не має реформувати свій сектор безпеки – навпаки. Однак

умови реформування не збігаються з тими, в яких були держави Центрально-Східної Європи, на досвід яких посилається ЄС.

Ситуації в Україні радше відповідає формула американського генерала Девіда Петреуса про те, що "реформа безпекового сектора – це як лагодити літак під час польоту, та ще й коли в нього стріляють".

Разом з тим, варто пам’ятати, що місія була запрошена в Україну на тлі російської агресії, а не як консультант у мирний час, тому підхід до реформи безпекового сектора в Україні потребує коригування і адаптації до контексту конфлікту. Відмова місії (та держав-членів) визнавати реалії ситуації може негативно впливати на результативність її співпраці з місцевими партнерами.

Можливо, для зміни нинішньої ситуації з’явилося вікно можливостей.

У липні 2016 року офіс високого представника спільно з Європейською комісією підготував звернення до Європейського парламенту та Європейської ради під назвою "Elements for an EU-wide strategic framework to support security sector reform" – перший документ, який визначає єдиний підхід до реформи безпекового сектора для усіх інсти­туцій ЄС. У документі визначається, що запропонований у ньому підхід "застосовується в усіх контекстах, не тільки конфліктних та постконфліктних, і є достатньо широким, щоб дозволити адаптацію до потреб кожної окремої ситуації". Також документ передбачає підтримку реформи сектора безпеки на основі визначення безпекових потреб ключових груп населення.

Проведення соціологічного опитування серед громадян України щодо визначення загроз та потреб у забезпеченні безпеки могло б розставити крапки над "і" у визначенні акцентів і пріоритетів у роботі місії. 

Автор: Катерина Зарембо,

експерт Інституту світової політики