America first, або "спочатку Америка" – це не лише гасло, з яким прийшов у Білий дім Дональд Трамп. Це також принцип, яким керувалася впродовж останніх місяців зовнішня політика України. На налагодження мостів з новою адміністрацією, досі неукомплектованою на українському напрямку, були кинуті всі зусилля.

Головне завдання – зберегти США в ролі якщо не ключового союзника, то принаймні активного партнера у стримуванні агресії Росії.

Та американські урядовці наразі характеризують зусилля України як неоднозначні (mixed).

Так, Київ встановив контакти, яким позаздрили би чимало інших держав. Але всі без винятку американські співрозмовники стверджують: є проблема з тим, хто і яким чином представляє Україну у Вашингтоні.

Американцям складно зрозуміти, яким є ключовий меседж, що його прагне донести держава Україна до нового президента США та його оточення.

Судячи з низки ознак, стратегія України на американському напрямку де-факто полягає у тому, щоб не лише зберегти здобуте за часів президентства Обами, але й спробувати набути ще більше за президентства Трампа.

Однак, підвищуючи планку очікувань, не варто плутати дві речі: більш скептична до Росії політика нової адміністрації не робить цю адміністрацію автоматично проукраїнською.

Завдання-максимум для української зовнішньої політики – зробити Україну цікавою для нової адміністрації незалежно від динаміки відносин США з Росією – продовжує бути важкодоступним.

"Хто перший зустрінеться з Трампом"

У січні, вже після обрання Трампа, Україну з візитом відвідав віце-президент Джо Байден.

У Києві були питання щодо доречності такого візиту, але не прийняти такого поважного і емоційно прив’язаного до України гостя не могли. Байден приїхав, щоб ще раз наголосити, як важливо сфокусуватись на боротьбі з корупцією і розповісти, наскільки критичними для України в цьому контексті будуть наступні півроку.

Хоча думками та планами українська влада вже була з новою адміністрацією.

Цінність Байдена на той момент полягала передусім у тому, наскільки він, передаючи справи своєму наступнику Майку Пенсу, зміг би пояснити йому важливість українського досьє.

Та що маємо в активі України відтоді?

Насправді чимало: дві телефонні розмови президентів, телефонна розмова та зустріч Порошенка та віце-президента США, низка телефонних розмов президента та держсекретаря (в тому числі перед візитом Рекса Тіллерсона до Москви), зустріч Тіллерсона з головою МЗС Павлом Клімкіним.

Показово, що Білий дім у своєму релізі про телефонну розмову Трампа та Порошенка назвав її "дуже доброю". А епітети за президента Трампа набули особливої важливості навіть у формальних релізах. У Києві теж були задоволені обома телефонними переговорами. Передусім тому, що Трамп чітко кваліфікував у них агресію Росії як агресію, а анексію Криму – як анексію.

Між тим частина контактів з новою адміністрацією була спрямована на те, щоб забезпечити зустріч на найвищому рівні Порошенка та Трампа. При цьому – забезпечити її до зустрічі Трампа з Путіним. У Києві навіть називали попередню дату візиту до Вашингтона – 21 лютого.

Очевидно, розрахунок був на те, що публічно проголошена дата до певної міри зобов’яже американську сторону серйозніше розглянути запит з Києва. Та ці очікування не справдилися.

Нині шанси на зустріч Порошенко–Трамп до аналогічної зустрічі з Путіним залишаються невисокими.

По-перше, на думку деяких американських десижнмейкерів, сам факт зустрічі Порошенка та Трампа до зустрічі Трампа з Путіним міг би створити неправильне тло для майбутніх переговорів американського президента з російським. Хоча враховуючи пресинг, який чинився на нову адміністрацію з огляду на її попередні контакти з РФ, а потім ще й через події в Сирії, зустріч американського президента з українським могла б бути вигідна і Дональду Трампу.

По-друге, зустріч має бути добре підготовленою з обох сторін.

І, на думку автора цих рядків,

головне питання – не коли відбудеться зустріч, а наскільки добре підготовленою вона буде.

До того ж, переговори з Трампом після Путіна теж мають плюси: Порошенко зможе аргументовано спростувати кремлівську версію подій на Сході України і пояснити, чому "велика оборудка" з Москвою не відповідає інтересам не лише Києва, але й Вашингтона.

Трампу варто запропонувати кілька опцій врегулювання ситуації навколо України, з яких він вибере одну, на його погляд, оптимальнішу.

Завдання, що стоїть перед українською дипломатією нині, дійсно складне: з одного боку, важливо відстояти власні інтереси, з іншого – треба запропонувати президенту США рішення, яке, як модно казати зараз у Вашингтоні, мало би "tweetable results" для нинішньої адміністрації.

Тобто достатньо просте, зрозуміле і в позитивному сенсі резонансне.

Готовність до зустрічі президентів має бути й з американського боку. Наразі у нової адміністрації явно бракує бачення, як вона рухатиметься далі в українському питанні. Тіллерсон, за нашою інформацією, характеризує ситуацію з конфліктом навколо України як "патову" (stalemate).

Тло для діалогу з Трампом сьогодні є сприятливішим, аніж кілька місяців тому. Однак не секрет, що і досі звучить питання, чому підтримка України – в інтересах не тільки України, але й самих Сполучених Штатів.

До слова: ті, хто мав можливість поспілкуватися з оточенням Трампа, кажуть, що тут працює старий і перевірений аргумент в стилі Бжезинського: підтримка України потрібна для того, щоб Росія знову не стала імперією, оновленим СРСР.

"Нуланд–Сурков" upgraded?

Розслідування щодо впливів Росії на команду нового американського президента зробили одну важливу послугу для України: тепер "перезапуск" відносин США з Росією практично неможливий без дій Москви для врегулювання конфлікту навколо України.

Мінські домовленості і Нормандський формат залишаються тактичним майданчиком для нової адміністрації США – попри те, що Трамп особисто та члени його адміністрації демонстрували, що надають перевагу двостороннім домовленостям перед багатосторонніми.

Позитивна новина полягає у тому, що без прогресу з боку Росії по "Мінську" буде складно аргументувати послаблення чи зняття санкцій. Негативна – що Україні потрібно постійно демонструвати проактивність у напрямку виконання "Мінська", а це робити все складніше.

Від американських партнерів до Порошенка вже надходила порада активніше виходити з ініціативами в доповнення Мінських домовленостей. Скажімо, запропонувати своєрідний стабілізаційний план – конкретний перелік кроків, яким чином можна було б забезпечити більш стале перемир’я. Але – не виходячи за межі "Мінська".

Українська сторона натомість активно тестувала грунт стосовно залучення Сполучених Штатів до Нормандського формату. Враження щодо того, наскільки у Білому домі самі готові до такого залучення, доволі суперечливі.

А от реакція Берліна та Парижа однозначна – вони проти.

За даними з різних джерел, Франція та Німеччина вважають, що ефективніше буде, коли США й надалі долучатимуться до переговорного процесу за допомогою паралельного треку. І це – попри те, що на попередню таку спробу – переговори Нуланд та Суркова – реакція у німецькій та французькій столицях була достатньо скептичною.

Та нині цілком можливо, що новий трек буде дійсно запущений.

Питання лише в тому, хто саме стане американським переговірником номер один по Україні. Не виключено, що це буде наступник Нуланд у Державному департаменті (один із кандидатів, який обговорювався на цю посаду – Курт Волкер, колишній посол США при НАТО, виконавчий директор Інституту МакКейна). Хоча тривають дискусії, чи це взагалі має бути класичний бюрократ, чи все ж таки політична фігура.

До цього варто додати, що Україна готова також обговорювати перезавантаження Нормандського формату на платформі G7.

Велика домовленість під великим питанням

Хоча "велику оборудку" з Росією у Вашингтоні не поспішають остаточно списувати з рахунків, можлива домовленість з розподілом "сфер впливу" стає дедалі сумнівнішою.

До "токсичності" теми Росії для нової адміністрації додалися й інші фактори. Це і розміщення РФ крилатих ракет наземного базування (всупереч відповідному російсько-американському договору), і незрозуміла для Трампа політика Кремля на іранському напрямку, і хімічна атака в Сирії (включно з реакцією Росії на неї).

Показово, що Україна, яка не часто декларує позицію щодо конфліктів в інших регіонах світу, оперативно підтримала ракетний удар США в Сирії у відповідь на хімічну атаку. (У новій адміністрації це оцінили: кажуть, що саме з подяки Україні за таку позицію розпочалась нещодавня телефонна розмова віце-президента Пенса з президентом Порошенком.)

Важливим стримуючим фактором для потенційної "великої оборудки" стали окремі представники нової адміністрації. Переважно – з військовим (безпековим) або розвідницьким бекграундом.

Поворотною точкою стала відставка радника з питань нацбезпеки Майкла Флінна та призначення на цю посаду генерала Герберта МакМастера.

Останніми роками він багато досліджував гібридну війну РФ щодо України. Підтримувати на належному рівні градус тверезості нової адміністрації щодо зближення з Росією вдається завдяки й іншому генералу, міністру оборони США Джеймсу Меттісу. Меттіс і очолюваний ним Пентагон виявились значно активнішими й помітнішими у формуванні політик нової адміністрації, аніж Держдепартамент з Тіллерсоном (попри те, що за кількістю зустрічей з Трампом Тіллерсон випереджає інших членів адміністрації).

Це теж грає на руку Україні, враховуючи консенсус у безпековому середовищі щодо кваліфікації і наслідків дій Росії.

Одночасно поступово стає очевидним, що Тіллерсон-дипломат під тиском різних факторів витісняє Тіллерсона-бізнесмена.

Не до кінця зрозуміло, наскільки помітну й послідовну щодо України роль відіграватиме у Білому домі Фіона Хілл, відома експертка з аналітичного центру Brookings Institution, а нині – радник з питань Росії та Євразії. Однак сам факт призначення на цю посаду однієї з найпрофесійніших дослідниць Росії і співавтора книги про "Путіна – оперативника в Кремлі" теж є певним знаком. Навіть попри те, що деякі її позиції щодо надання Україні летальної зброї чи доцільності членства Києва в НАТО викликають певне занепокоєння.

Зараз Україні важливо скористатися наявністю в адміністрації цих людей, адже невідомо, наскільки тривалим і впливовим буде перебування окремих з них у Білому домі. Хоча потрібно визнати, що станом на сьогодні більш хиткими є позиції одіозного радника Трампа Стіва Беннона, аніж МакМастера чи Меттіса.

"За Україну" продовжують за інерцією активно працювати і деякі посольства США у світі.

В Європі чи не найактивнішою в цьому контексті є місія США при ОБСЄ, попри те, що посол Деніел Бауер, як і всі політично призначені глави диппредставництв, завершив роботу. А посол США в ООН Ніккі Хейлі за рівнем критичної до дій Росії риторики перевершила свою попередницю Саманту Пауер.

Однак, незважаючи на низку стримуючих факторів, головне питання лишається: чи вірить особисто Трамп у таку "велику оборудку", яка відповідатиме інтересам Америки більше, аніж інтересам Росії?

Чи після Сирії він, як і чимало американських посадовців, переконався, що доречніше говорити з Москвою не про широку домовленість, а про своєрідну угоду щодо управління ризиками, яка б мінімізувала загрозу військового зіткнення Росії та США?

Конгрес на сторожі санкцій

Так само під питанням опинилася ідея послаблення санкцій щодо РФ. Один з низки факторів – демонстративний опір Конгресу США, навіть з готовністю кодифікувати санкції (зробити їх законодавчо зобов’язуючими).

Обидві палати Конгресу закріплюють репутацію органу, найбільш відданого справі стримування Росії та її належного покарання за агресію.

Лише з початку цього року депутати запропонували щонайменше п’ять законопроектів на цю тему. У Палаті представників повторно запропонували законопроект "STAND for Ukraine Act" (Акт на підтримку стабільності та демократії в Україні).

8 лютого троє республіканців та троє демократів внесли окремий законопроект щодо перегляду російських санкцій (Russia Sanctions Review Act). За тиждень аналогічний законопроект з’явився у Палаті представників. Водночас

для збереження санкцій позиція Європи стала важливішою, ніж позиція Вашингтона, адже ЄС, на відміну від США, має ухвалити рішення щодо долі санкцій вже влітку цього року.

Наразі між Вашингтоном та Брюсселем відбувається щось на зразок гри "хто перший моргне" – Білий дім чекає, чи продовжить санкції ЄС влітку, у Євросоюзі пильно відстежують сигнали з Вашингтона.

Зараз ці сигнали – на користь продовження санкцій, якщо ситуація з виконанням "Мінська" кардинально не зміниться.

Летальна зброя та безпекова угода

"Для мене США – це безпека", – сказав колись у дружньому колі ще міністр закордонних справ Петро Порошенко. Після початку російської агресії це визначення набуло нового звучання і стало актуальним для всієї політики України щодо США. 

Вже впродовж перших місяців роботи нової адміністрації стало зрозуміло, що офіційний Київ налаштований запропонувати Вашингтону ті ж безпекові ідеї, які не були сприйняті попередньою адміністрацією, щоб не лише зберегти здобуте за часів президентства Обами, але й спробувати набути ще більше за Трампа.

Це передусім стосується підписання двосторонньої безпекової угоди на кшталт тих, які у США існують з деякими країнами Південно-Східної Азії.

Варто зауважити, що Україна з завидною періодичністю ставить це питання щонайменше з 2008 року, після відмови у Плані дій щодо членства в НАТО (ПДЧ) на Бухарестському саміті.

Безпекова угода з США є одним – хоча й найважливішим – компонентом стратегії Києва за відсутності реалістичних шансів інтегруватись в структури НАТО в осяжній перспективі.

До слова, аналогічну угоду Україна пропонує укласти і Польщі.

Реанімувалась – щоправда, більше на рівні Верховної ради, – і ідея отримання статусу головного союзника США поза НАТО, з запитом щодо якого Київ активно апелював до адміністрації Обами. 

Ставлення американців до цього статусу один високопоставлений американський дипломат, з яким довелось спілкуватись з цього приводу, висловив двома словами: "stupid idea". Дійсно, практичний вимір цього статусу під питанням.

Рівень допомоги з боку США Україні вже зараз є більшим, аніж для низки країн зі статусом особливого союзника, Київ вийшов на шосте місце в світі за обсягом американської військової допомоги.

Однак інколи складається враження, що Україну цікавить далеко не лише практичний, а символічний вимір співпраці.

Помітно реанімувалась і тема надання Україні американського летального озброєння. Де-факто це питання в Конгресі знову перетворюється на найвиразніший символ підтримки України з боку США. Щось із розряду: "Скажи мені, чи ти за летальну зброю для України, і я скажу, наскільки ти підтримуєш Україну".

Українська сторона переконуватиме американську, що готова взяти на себе всі ризики у разі ескалації ситуації з боку РФ.

Тим паче, що ніхто напевно не може дати відповідь, чи поставки летального озброєння підштовхнуть ескалацію, чи навпаки – приборкають Путіна. Поки що представники нової адміністрації вважають, що такий крок спровокує Путіна на ще більшу агресію.

З більшою ймовірністю можна говорити про продовження безпекових та військових програм для України. Їхня ідея полягає в тому, щоб Україна, зміцнюючи свою армію, спроможна була самостійно підвищувати ціну агресії для Росії, не апелюючи постійно до західних партнерів.

Тож насправді двосторонні безпекові програми, які включають тренування українських військових та спільні військові навчання, сьогодні важливіші, ніж аморфний статус союзника поза НАТО.

Антикорупція: пріоритет Америки чи/та посольства?

Як ми і передбачали, після обрання Дональда Трампа президентом США тема реформ і антикорупції звучить від представників нової адміністрації значно рідше, аніж за Обами. І справа тут не тільки в новому президентові.

Навіть деякі "старі" представники Держдепу в неформальних розмовах визнають, що обрана віце-президентом Байденом стратегія щодо України з чітким фокусом на боротьбу з корупцією не спрацювала. У Вашингтоні розраховували, що в Україні після Революції гідності утворилось вікно можливостей, щоб зсунути з місця антикорупційну глибу в короткий проміжок часу.

Відповідно, адміністрація Обами загалом, і віце-президент Байден зокрема, могли б позиціонувати боротьбу з корупцією як історію успіху "нової України" ще до кінця свого прощання з Білим домом.

Саме тому було інвестовано чимало сил, нервів та ресурсів у створення незалежних антикорупційних органів. Та залишається відкритим питання, чого вдалось досягнути більше – реальних антикорупційних реформ чи посилення образу України як "наскрізь корумпованої країни".

Поки що найбільш відданим у плані боротьби з корупцією залишається посольство США в Україні, яке, користуючись інституційним вакуумом у Вашингтоні і тимчасовою відсутністю чітких інструкцій, отримало ширший карт-бланш.

Однак це розуміють і в Києві, через що

кожна заява/рекомендація посольства викликає у Києва роздуми – це вимога Вашингтона чи лише американського посольства в Україні?

Та буде хибним недооцінювати цю проблему. Асоціація України з корупцією настільки укорінилась на берегах Потомаку, що навіть ті члени нової адміністрації США, які б хотіли посунути питання  корупції далеко на задній план (принаймні доки йде війна з Росією), будуть так чи інакше змушені звертати на нього увагу. І хоча Трамп не обговорював питання корупції в телефонних розмовах з Порошенком, у тезах для віце-президента Пенса в Мюнхені воно вже фігурувало.

Крім того, неефективна боротьба з корупцією була, є і буде залишатися найкращим приводом для всіх тих десижнмейкерів у США (як і на Заході в цілому), які схильні казати "ні" щодо України.

Найсерйозніші короткострокові ризики для українсько-американських відносин стосуються саме антикорупції. Це і питання, пов’язане з вибором аудитора для НАБУ, і нещодавні зміни до закону про e-декларування.

Щодо першого, то Сполучені Штати чітко дали зрозуміти: не для того вони інвестували стільки часу, енергії та ресурсів в антикорупційну боротьбу, щоб закривати очі на спроби призначати кишенькового аудитора. А у другому ключовою для Вашингтона буде відповідь на питання: цей закон ускладнить чи полегшить роботу громадських організацій? Поки що схоже на те, що явно не полегшить. 

І не сумнівайтесь, якщо ближчим часом не буде знайдене вирішення цих двох проблем, дуже скоро знайдуться ті, хто переконає Трампа та інших міжнародних лідерів: немає серйозної боротьби з корупцією – не може бути й серйозної підтримки України.

Автор: Альона Гетьманчук,

директор Інституту світової політики

Стаття є фрагментом щоквартального публічного звіту, підготовленого в рамках проекту "Аудит зовнішньої політики. Індекс відносин", який реалізується у партнерстві Інституту світової політики та Truman Agency