Після трьох років війни та погіршення взаємин з Росією українська влада нарешті визначилась, яка саме форма контролю діятиме для громадян Росії, що мають намір потрапити до України.

Ідея візового режиму не знайшла одностайної підтримки ані у керівництві держави, ані в суспільстві. Своєрідним компромісом стало рішення про запровадження для громадян РФ біометричного контролю на кордоні та вимоги про попередню реєстрацію.

Та процедуру і досі не завершено.

30 вересня спливає термін, протягом якого уряд та СБУ мають посилити контроль за в’їздом-виїздом іноземців і їхнім перебуванням на території України, а Росія повинна офіційно отримати статус «країни міграційного ризику». За три дні до закінчення цього терміну залишається чимало запитань.

• Чи здатна біометрика підвищити безпеку на кордоні?
• Яким чином працюватимуть нові механізми контролю?
• Кого стосуватимуться зміни?
• Чи однаково трактують їх зміст українські органи влади?

На жаль, чітких відповідей на ці питання немає, незважаючи на посилену увагу з боку медіа і велику кількість уривчастих заяв посадовців. Це, в свою чергу, змушує сумніватись як у компетентності центральних органів влади, так і в тому, чи зможе запроваджений режим виконати своє ключове завдання - посилити безпеку України.

Що сталося?

1 вересня 2017 року президент опублікував указ №256/2017, яким ввів в дію рішення РНБО «Про посилення контролю за в'їздом в Україну, виїздом з України іноземців та осіб без громадянства, додержанням ними правил перебування на території України».

Документ покликаний реформувати систему контролю на кордоні та всередині країни і запроваджує нові норми та зміни в чинних механізмах в’їзду-виїзду.

Запропоновані ним зміни – доволі радикальні.

В загальних рисах про ці пропозиції розповіли ледь не всі ЗМІ.

Та коли до рішення почали ставити уточнюючі питання, з’ясувалося: навіть ті, хто має виконувати нові положення, не до кінця розуміють, про що йдеться у цьому документі. Його норми по-різному трактували як журналісти, так і посадові особи різних відомств, включаючи президента.

Ми спробували розібратися в усіх суперечностях та отримати більш-менш чітку картину того, як функціонуватиме контроль за в’їздом і виїздом іноземців.

Кого стосується контроль?

Природно, що в умовах агресії з боку Російської Федерації та окупації частини території України ЗМІ передусім звертали увагу на те, як буде застосовуватися новий закон щодо громадян РФ. Тим більше, що порядок в’їзду до України для росіян залишається одним з найліберальніших, навіть попри посилення контролю у 2015 році, коли було скасовано в’їзд за внутрішніми паспортами.

Однак чи спрямовані нові норми на посилення контролю за пересуванням саме громадян країни-агресора? Чи всіх іноземців?

У самому документі громадяни РФ регулярно згадуються як уточнення до ширшої категорії «іноземці», і тільки одна норма стосується безпосередньо Росії – внесення країни до переліку «країн міграційного ризику». До цієї норми ми повернемося згодом, а поки що спробуємо з’ясувати, хто саме підпадає під посилений контроль.

Якщо виходити тільки з тексту рішення РНБО, то в ньому йдеться про всіх іноземців – приміром, громадян РФ, Білорусі, країн ЄС, США, Китаю, Конго тощо – а також осіб без громадянства.

Версії ж від українських посадовців суттєво різняться.

Так, заступник голови Державної прикордонної служби Олег Слободян 1 вересня в ефірі "112 каналу" також сказав, що йдеться про всіх іноземців.

Водночас міністр закордонних справ Павло Клімкін ще у липні, після ухвалення рішення РНБО, повідомив, що «для (громадян) Євросоюзу це рішення фактично не матиме практичних наслідків». А президент Петро Порошенко 1 вересня заявив, що нові норми перетину кордону стосуються «країн, які становлять ризики для України».

Але й це не всі варіанти.

Так, у самому рішенні РНБО йдеться про «функціонування з 1 січня 2018 року національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства», тому залишається відкритим ще питання, чи будуть стосуватися нововведення також громадян України (чи то усіх, хто перетинає кордон, чи, наприклад, мешканців окупованих територій).

Як зміниться контроль?

Аналогічна плутанина є у трактуванні того, які механізми посиленого контролю має бути запроваджено. Нагадаємо, у тексті рішення РНБО йдеться про такі форми контролю:

• здійснення попереднього електронного повідомлення щодо в’їзду в Україну
• в’їзд за біометричними закордонними паспортами
• фіксація біометричних даних на кордоні

В української влади знову немає єдиної версії, що і як працюватиме в новому механізмі.

Секретар РНБО Олександр Турчинов у липні повідомляв, що громадяни РФ в’їжджатимуть тільки за біометричними паспортами, а також буде здійснюватися "зняття біометричних даних (відбитків пальців) для громадян інших країн і осіб без громадянства, крім держав, з якими Україна має відповідні угоди".

Водночас у тексті рішення РНБО йдеться про іноземців і осіб без громадянства загалом, без уточнення про угоди.

З коментаря Олега Слободяна з Держприкордонслужби можна зробити висновок, що всі іноземці повинні будуть здавати відбитки пальців незалежно від наявності біометричного паспорта, а громадяни РФ (і тільки вони) – ще й подавати попереднє електронне повідомлення про поїздку.

З іншого боку, президент України заявив, що не тільки росіяни, а й загалом громадяни «країн міграційного ризику» будуть зобов’язані подавати попереднє повідомлення і  в’їжджати до України за біометричними паспортами, і вже в разі їх відсутності – здавати відбитки пальців. А ще у липні глава держави також згадував про фотографування на кордоні як частину фіксації біометричних даних.

Технічні питання

Тут варто зауважити: українські прикордонники навряд чи зможуть зчитати дані про відбитки з російських паспортів (приміром, відбитки з чипа українського паспорта доступні лише українським прикордонникам, їхні зарубіжні колеги не мають коду доступу до цих даних). Це означає, що біометричний паспорт не зможе слугувати замінником зняття біометричних даних.

Також виникає питання щодо ефективності запроваджуваних механізмів. Всі згадані різночитання об’єднує те, що пропоновані зміни є комплексними та поєднують одразу кілька ступенів контролю.

Наприклад, попередня реєстрація. Ця практика вже не перший рік випробовується Австралією та Сполученими Штатами та оцінюється як дієвий засіб боротьби з організованою злочинністю.

Після терактів у Парижі подібна електронна форма реєстрації готується до запровадження і в Європейському Союзі. Але наразі ЄС тільки проводить економічну оцінку нововведення.  

Україна ж планує одразу створити і систему попередньої електронної реєстрації, і систему відбору біометричних даних на кордоні, і посилити систему реєстрації іноземців всередині країни – все відразу!

В Україні вже порахували вартість нової системи контролю.

За попередніми оцінками, вона коштуватиме державі 300 млн грн, зокрема для забезпечення відповідного обладнання на 157 діючих пунктах пропуску.

Наскільки серйозною є нестача обладнання зараз – не уточнюється. Разом з цим, усім відомо про проблеми з видачею біометричних паспортів для громадян України, що слугують яскравим прикладом ситуації, коли неналежне матеріально-технічне оснащення здатне підважити будь-які важливі зміни.

Хто ж про це знає?

“Європа без бар’єрів” звернулася із запитами до Державної прикордонної служби та Ради національної безпеки і оборони, в яких попросила роз’яснити механізм реалізації рішення про посилення контролю на кордонах.

Як і варто було очікувати, виходячи з публічних заяв посадовців, відповідь на це запитання для влади не є очевидною.

Так, Прикордонна служба не змогла вкластися у терміни відповіді на інформаційні запити та скористалася правом подовжити розгляд до 20 робочих днів "через великий обсяг інформації, яку потрібно обробити".

В РНБО, де розробляли текст даного рішення, відмовилися від коментарів – пояснили, що його виконавцем є Кабінет міністрів, та спрямували запит до Кабміну. А в секретаріаті Кабміну, своєю чергою, повідомили про переспрямування запиту на ще дві служби і чотири міністерства.

Також варто згадати, що 13 вересня Кабінет міністрів на засіданні розглянув план виконання рішення РНБО і доручив причетним відомствам вжити згаданих у ньому заходів (по суті, дослівно скопіювавши положення рішення Радбезу). При цьому тексту рішення на Урядовому порталі досі немає, інформацію про нього поширили журналісти, і з їхніх повідомлень можна дізнатися, що цей пункт порядку денного уряд схвалював навіть без обговорення.

Отже, українська влада не може пояснити, кого стосуватиметься нова процедура контролю.

Наразі є чотири категорії громадян, яких потенційно можуть стосуватися зміни: всі іноземці; громадяни «країн міграційного ризику»; громадяни РФ; громадяни України (всі чи певні категорії).

Також маємо згадку про три форми прикордонного контролю, але неможливо однозначно співвіднести їх як із жодною з названих вище категорій громадян, так і між собою (наприклад, чи буде відбуватися фіксація біометричних даних у всіх випадках чи тільки для іноземців без біометричного паспорта).

Статус Росії

Одним з ключових положень рішення РНБО є внесення Росії до переліку «країн міграційного ризику». Цілком виправдане рішення щодо країни, яка є постійним джерелом загроз, однак воно містить один «підводний камінь».

В українському законодавстві немає документа з назвою «Перелік країн міграційного ризику», хоча в принципі такий перелік існує. Він визначається додатком 2 до «Інструкції про порядок оформлення іноземцям та особам без громадянства віз для в’їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію».

Імовірно, в рішенні РНБО йдеться саме про цей документ (хоча юридично "схожий" ще не означає "той самий"), але і тут є проблема. Звернемо увагу на назву даного додатку: «Перелік держав, оформлення віз громадянам яких та особам без громадянства, які постійно проживають у зазначених державах, здійснюється дипломатичними представництвами та консульськими установами України за кордоном в державі тимчасового або постійного проживання».

Отже, якщо просто додати РФ у цей перелік, то

в законодавстві України з’явиться принаймні один нормативний акт, за яким з Росією встановлено візовий режим!

А це призведе щонайменше до юридичної плутанини.

Також незрозумілою залишається роль, яку відведено Центрам надання адміністративних послуг. Згідно з рішенням РНБО, їх має бути створено «поблизу місць розташування контрольних пунктів в'їзду-виїзду», тобто поблизу лінії розмежування з окупованими територіями Донбасу та Криму. Про необхідність створення ЦНАПів у контексті нового механізму контролю згадував і президент України у коментарі для преси 1 вересня. Однак яка їхня роль у процесі? Чи мають ЦНАПи взагалі стосунок до контролю за перетином лінії розмежування?

Проблеми комунікації

У ситуації з новим механізмом контролю на кордоні можна констатувати комунікативний провал органів влади – принаймні у тому, що стосується інформування громадськості про зміни. Надана різними представниками органів влади інформація – неповна і суперечлива.

Є, на жаль, і велика імовірність, що комунікація між органами влади у процесі ухвалення таких комплексних (і важливих!) рішень також кульгає, і плоди цього зараз пожинають виконавці у відповідальних відомствах, які, відповідно до рішень РНБО і Кабміну, вже почали впроваджувати нові положення.

Якщо це так, то з’являється питання:

чи дійсно у підсумку ми отримаємо новий і ефективний безпековий механізм, чи щось зовсім інше?

На жаль, сьогодні ціна помилок і непорозумінь у сфері безпеки занадто висока, щоб їх собі дозволяти.

Сподіваємось, що найближчим часом ми отримаємо всі відповіді на поставлені питання, а суперечності будуть усунені до запровадження нових змін.

Поки ще не пізно.

Автори: Павло Кравчук, Ірина Сушко,

громадська організація "Європа без бар'єрів",

для "Європейської правди"