Невизнана Каталонія: чому Євросоюз не помічає нову державу

Після зникнення з мапи світу Радянського Союзу та Югославії навряд чи хтось в Європі всерйоз уявляв, що інші європейські держави також можуть стикнутися із загрозою розпаду.

Так, сепаратистські рухи існували у Франції, Італії, Бельгії, Іспанії, Великій Британії, але завжди здавалося, що в умовах зрілої демократії суперечності можна вирішити шляхом переговорів та посилення автономії. Незалежність Чорногорії у 2006 році сприймалася як продовження розпаду Югославії, до того ж не викликала заперечень, бо пройшла за згодою Сербії після законного референдуму.

Всі інші події, як-от проголошення "незалежності" грузинських територій у 2008 році, а тим більше так званий "референдум" у Криму, були сприйняті як проблеми з іншого кошика, адже тут не було ані зрілої демократії, ані мирного волевиявлення.

Але життя довело, що часи змінилася, а сепаратизм та демократія можуть успішно співіснувати.

Законний варіант

Шотландія стала першим дзвоником нової реальності.

Всерйоз розпочавши кампанію за незалежність, шотландці довели, що в Європі на порядку денному може з’явитися перегляд кордонів – не через бачення ширшої автономії, а через повну незалежність від метрополії.

У вересні 2014 року тут відбувся референдум з питання незалежності.

Але ситуація в Шотландії, яка нині активно підтримує Барселону, значно відрізнялась від каталонської.

Згода Лондона на референдум, довгі переговори по формулюванню питання в бюлетені та норм щодо того, хто може брати участь у референдумі, і найголовніше – два роки повноцінної кампанії з агітацією "за" та "проти", коли всі, включаючи уряд, підключилися до публічного роз’яснення своїх позицій та перспектив незалежної держави – кардинально відрізняють британську ситуацію від іспанської.

В результаті прибічники цілісності перемогли: шотландці проголосували проти незалежності. Їм не вистачило зовсім небагато: за незалежність країни тоді висловилися 44,58% виборців.

Чи був Лондон мудрішим за Мадрид і чи міг останній уникнути кризи та зберегти цілісність країни, дозволивши референдум, але на своїх умовах і з належною агітацією? Відповідь на це питання можна лише припускати, адже історія не любить умовних ситуацій.

А сьогодні і Мадриду, і Європі доводиться діяти в нових умовах, але, швидше за все, за старими принципами.

Коли територія стає державою?

Питання, винесене у підзаголовок, не є риторичним. Більше того, в світі немає єдиної відповіді на нього.

У міжнародному праві фактично існує дві теорії визнання: декларативна та конститутивна.

Відповідно до першої, декларативної теорії, держава стає суб’єктом міжнародного права у момент свого виникнення, і визнання як таке не наділяє державу додатковою міжнародною правосуб’єктністю. Ця думка походить з Конвенції щодо прав та обов’язків держав, схваленої у Монтевідео у 1933 році. У статті 3 цього міжнародного договору зазначається, що "політичне існування держави незалежне від визнання його з боку інших держав".

Конвенція Монтевідео, схвалена ще у довоєнний період, так і не стала стандартом для світу, її ратифікували лише держави Америки, та й то не всі. Хоча посилання на неї зустрічаються у міжнародних відносинах донині, а принципи лягають в основу інших міжнародних документів.

Але теза щодо "незалежності від визнання" опосередковано підтверджується тим фактом, що ніде у міжнародному праві не закріплене, скільки ж держав мають визнати незалежність новоствореної держави, щоб вона вважалася повноцінним суб’єктом міжнародного права.

На противагу декларативній, конститутивна теорія базується на думці, що виникнення держави не рівнозначне виникненню суб’єкта міжнародного права.

І справді, без визнання держави іншими, вже існуючими державами неможливо уявити членство нової держави у міжнародних організаціях, підписання нею міждержавних угод, проведення торговельно-економічної діяльності тощо. А без цього країна залишатиметься ізольованою на світовій арені.

Каталонія 27 жовтня пройшла етап самопроголошення, і прибічники декларативної теорії можуть вважати, що вона є державою, але на практиці для Барселони це нічого не змінить.

Є чітка позицію всіх європейських країн щодо поваги до територіальної цілісності Іспанії.

Навряд чи хтось із членів ЄС захоче навіть виносити на розгляд питання визнання каталонської незалежності.

На перший погляд, ЄС вбачався найкращим варіантом можливого посередника у врегулюванні каталонської кризи. Якщо Брюссель і його представники виступають посередниками в Україні та між Косовом та Сербією, якщо Іспанія є членом ЄС, а Барселона кличе Брюссель допомогти, то логічним вбачалось дипломатичне  втручання і в розпал каталонської  кризи.

Натомість отримали обережну та спочатку ледь не мовчазну позицію Європейської комісії та окремих держав, які постійно наголошували, що це внутрішня справа Іспанії. Неготовність визнавати, що такі проблеми не є суто питаннями національного суверенітету; страх, що це може активізувати сепаратистські настрої в інших країнах і це стане головним болем не тільки національних урядів, - все це грає проти ЄС, який виявляється не в змозі вирішувати кризи на своїй території.

Конвенція Монтевідео крім спірного декларативного принципу встановила також критерії для міжнародного визнання держави, які стали вже традиційними. За ними, щоб отримати міжнародне визнання, держава повинна мати постійне населення, визначену територію, уряд та можливість здійснення зовнішніх відносин.

Каталонія задовольняє цим критеріям, під питанням лишається тільки її спроможність до зовнішніх зносин - через відсутність тих, хто готовий підтримати нову незалежну державу. Шлях РФ, яка шукала підтримки Вануату та Науру для визнання Абхазії та Південної Осетії після 2008 року, тут не підходить.

Для Москви визнання як таке не було важливим, це був лише інструмент дестабілізації. Натомість для Каталонії це - питання виживання.

Офіційна Барселона, і це нескладно передбачити, апелюватиме до права націй на самовизначення, яке закріплене у статуті ООН. А тому виникає ще одне питання: наскільки цей принцип можна застосувати до Каталонської автономії?

Коли працює право на самовизначення?

В теоріях націоналізму одним із головних питань завжди було те, які етнічні групи чи нації мають моральне право на відокремлення. Ані розмір, ані політична активність зазвичай не вважалися важливими, інакше не було б Люксембургу, а 25 млн курдів вже мали б власну державу.

Серед іншого, більшість сходилась на думці, що право на незалежність мають ті нації, чиє існування у складі іншої держави несе фізичну загрозу існування самої групи. Косово, проголошуючи незалежність від Сербії у 2008 році, після років війни та етнічних чисток мало повне право піднімати цей аргумент. Натомість каталонці у 2017 році не зможуть довести, що перебування у складі Іспанії несло фізичну загрозу їхньому існуванню. Більше того, беручи до уваги активну міграцію з інших регіонів Іспанії та Латинської Америки до Каталонії в останні 20 років, вже важко навіть говорити про гомогенність каталонського населення.

У 1991 році Європейське співтовариство видало (до речі, на основі конвенції Монтевідео) "Директиви щодо визнання нових держав у Східній Європі та Радянському Союзі".

Швидше за все, і сьогодні ЄС діятиме в рамках принципів, визначених 26 років тому.

Відповідно до них, умови для визнання держави включають: повагу до статуту ООН; гарантію прав етнічних груп та меншин відповідно до Гельсінського заключного акту та Паризького статуту; прийняття новопроголошеними державами усіх відповідних зобов’язань щодо роззброєння; невизнання утворень, які були створені в результаті агресії; повагу до непорушності кордонів, окрім випадків, коли зміни відбуваються мирним шляхом та зі спільної згоди, прийняття зобов’язань щодо регіональної стабільності та безпеки та зобов’язання щодо мирного вирішення усіх питань, які пов’язані з відокремленням.

Тож треба розібратися, що означають ці норми для Каталонії.

Що може завадити визнанню?

Більшість критеріїв для Каталонії легко виконати, вони є аксіомами для європейських держав. Проблемними залишаються три, до яких теоретично може апелювати ЄС, не визнаючи незалежність іспанського регіону.

Перший - про невизнання утворень, які з’явилися в результаті агресії.

Наразі Каталонія може стверджувати, що вона не застосовувала агресію, навіть більше - стала жертвою дій іспанської поліції в день референдуму. Демонстрації і непокора з боку каталонців не є виявами агресії. Тож поки не відбуваються збройні сутички або напади на органи влади, цей пункт можна залишити поза увагою.

Другий - щодо мирного вирішення усіх питань, пов’язаних з відокремленням.

Тут Каталонія може наполягати, що лідер каталонців Карлес Пучдемон до останнього закликав Мадрид до переговорів, а отже, шукав усі засоби для мирного врегулювання.

І третій, мабуть, найголовніший: про повагу до непорушності кордонів, окрім випадків, коли зміни відбуваються мирним шляхом та зі спільної згоди.

Право націй на самовизначення і принцип непорушності кордонів от вже 100 років конфліктують один з одним. Та як показує практика, особливо після Гельсінкі-1975, країни набагато прихильніші до принципу непорушності кордонів.

Не так багато випадків, коли при розділенні країн існувала "спільна" згода. Частіше сторони "досягали згоди" після років війни - як у Південному Судані, Еритреї, Східному Тиморі. Мабуть, єдиний випадок саме мирного розділу держави - відокремлення Чорногорії.

Нині не схоже, що Каталонії вдасться приєднатися до цього списку. Для домовленості потрібні двоє, а Іспанія - категорично проти.

Барселону підтримали лише Шотландія, Корсика та утворення на кшталт Південної Осетії, натомість вона отримала засудження з боку тих, до кого найбільше апелювала - від Європейського Союзу.

Якщо помножити це на незгоду із незалежністю половини власного населення (а за деякими опитуваннями, відокремлення підтримують лише 30%), стає очевидним, що боротьба Каталонії за незалежність тільки починається.

Автор: Ганна Шелест,

кандидат політичних наук, головний редактор UA: Ukraine Analytica,

член правління Ради зовнішньої політики "Українська призма"