Досвід адмінреформи для України: як звільнити більшість мерів, не зруйнувавши державу

"Адміністративна реформа 20 років чекала на своє проведення. Вона потрібна всім регіонам і всім мешканцям країни, – заявив прем’єр-міністр після засідання уряду влітку 2017 року. – Зараз ми на найважчому і найважливішому її етапі".

Перша частина цієї фрази цілком могла би прозвучати в Україні, але йдеться не про нас, а про іншу державу. Це – цитата з виступу естонського прем’єра Юрі Ратаса.

Кілька років тому ситуація в Естонії у цій сфері була схожою на українську. Ось лише кілька характеристик:

– дрібні громади без шансу стати спроможними, але з повноваженнями міста-стотисячника;
– опір реформам з боку мерів-старожилів (так, це не лише наша проблема!);
– ставка на "добровільне об’єднання", яке часом було схоже на імітацію реформи;
– російський фактор як гальмо реформи...

Та нещодавно між Україною та Естонією у питанні адміністративно-територіальної реформи з’явилася суттєва відмінність. Таллінн зважився на крок, який до того називав неприпустимим: в уряді оголосили, що переходять до примусового об’єднання громад.

"Європейська правда" вже розповідала про досвід проведення схожої реформи в Латвії. Тепер до вашої уваги досвід Естонії – набагато успішніший і, поза сумнівом, корисний для України.

Місто на 100 мешканців

Коли в Україні згадують про європейський досвід реформи системи місцевого самоврядування, то, як правило, наводять приклад Польщі.

І хоча нам справді є чого повчитися у найбільшого західного сусіда, аналогія з ним має одну суттєву ваду: у Польщі відсутня проблема малих громад, неспроможних керувати своїм життям. Натомість в Україні ця проблема – одна з ключових. У нашій державі до початку реформи було понад 11 тисяч громад, а у схожій за населенням Польщі – менше 2500.

Чимало українських сіл досі налічують до 200-300 мешканців. Чи може така громада обрати зі своїх лав голову, десяток депутатів, та ще й успішно керувати своїм життям? Питання риторичне.

Та повернемося до Естонії.

Цій балтійській державі наша проблема добре знайома.

До початку реформи у найменшому естонському муніципалітеті проживало… 103 людини. У наступному за кількістю – 147 осіб. Це, звичайно, винятки, але й загальна картина по країні – не набагато краща. У маленькій Естонії ще від радянських часів існувало понад 200 громад. Населення 40 з них не дотягувало навіть до 1000 осіб. Більше ніж половина муніципалітетів була меншою за 2000 мешканців.

На графіку нижче - трохи давніші дані, коли населення найменшого муніципалітета не дотягувало навіть до 100 осіб.

Це може видаватися смішним, але права та обов’язки у "мікрогромад" із кількасот мешканців ідентичні до тих, які має 100-тисячне місто Тарту. Їхні повноваження визначаються законом і є подібними для всіх.

Така ситуація є типовою для багатьох країн. Стандартна відповідь на неї – об’єднання громад до "пристойної" чисельності. Ще у 2004 році уряд Естонії дав старт такій адмінтерреформі, але... обрав точно такий шлях який в 2014 році повторить Україна: пообіцяв, що об’єднання буде винятково добровільним. Тоді в Таллінні оголосили, що реформа забере шість років і триватиме до 2010-го. Реальність виявилася сумнішою.

"Європейська правда" неодноразово розповідала: досвід Європи не дає підстав сподіватися на успіх виключно добровільних об’єднань, тож невдача Естонії була прогнозованою: за 10 років на об’єднання згодилася лише десята частина естонських громад. Не допомогли ані стимули, ані бонуси...

Але одного дня ситуація змінилася.

Точка зламу

"Муніципалітети загалом не підтримували реформу, боялися її. Мери сіл та містечок казали, що вони спроможні, тобто ця реформа їх не стосується. Говорили, що уряд не повинен вирішувати за них, що це втручання у справи місцевої влади", – розповідає "Європейській правді" Каймо Каарманн-Лійве, радник Асоціації естонських міст.

"Якщо чесно, то багато хто з місцевих керівників просто не хотів втрачати свою роботу. Адже коли декілька селищ об’єднуються, то мер залишається тільки один", – зізнався він.

Понад 10 років поспіль уряд намагався "підкупити" місцеву владу.

Тим, хто згодиться на об’єднання, пропонували серйозні бонуси – як у вигляді дотацій для регіону, так і у вигляді "відступних" для тих мерів, які втрачали роботу. Ані перше, ані друге не спрацювало.

Нині в естонському уряді кажуть, що боязнь змін з боку противників реформи була надто різнобарвною. "Були ті, хто справді вважав, що менша громада буде кращою, ефективнішою, або ж ті, хто боявся втратити ідентичність", – каже Кайє Кингас, радник департаменту регіонального управління в Міністерстві фінансів.

Експерти натомість кажуть, що уряд також гальмував реформу, нехай навіть не визнаючи цього.

Каарманн-Лійве нагадує про "проблему Нарви". Це естонське місто, розташоване на кордоні з Росією, досі лишається "особливим". У багатьох мешканців Нарви є російські паспорти, а етнічних естонців тут лише кілька відсотків (детальніше читайте в репортажі від 2015 року на ЄвроПравді: "Місто, готове до російського вторгнення").

"Через Нарву уряди не хотіли давати регіонам більше автономності, – зазначає експерт. – Та й загалом центру зручніше мати більше грошей та більше повноважень..."

Та доки децентралізація та адміністративно-територіальна реформа буксували, естонські регіони стрімко наближалися до критичного стану.

Ні, йдеться не про банкротства місцевої влади чи інші проблеми, які можна було би владнати вливанням фінансів. Небезпека була значно глибшою.

Відчуваєте подібність? Ці проблеми існують також в Україні.

Українська влада часто скаржиться на урбанізацію та "вимирання" сіл. Ця загрозлива тенденція особливо помітна у депресивних регіонах: якщо молодь не бачить перспектив у рідному селі, вона їде поза очі – в обласний центр, до столиці, куди завгодно. А оскільки Естонія є членом Євросоюзу, її громадяни мають більший вибір – для них відкритий переїзд до Фінляндії, Німеччини чи Британії.

Перепис населення в 2011 році показав дуже неприємну картину. За 10 років населення зросло тільки у передмістях Таллінна, а в низці регіонів суттєво впало, аж до 20%. В окремих громадах обвал виявився ще глибшим.

На інфографіці праворуч червоним позначені те регіони, які мали падіння кількості населання у перод між двома переписами.

Стало зрозуміло, що держава прямує до кризи – потрібно шукати, як втримати людей у регіонах, і діяти якнайшвидше.

Зрештою, наприкінці 2015 року, після чергових виборів, естонський уряд оголосив, що переходить до примусового об’єднання громад.

Період "тихої реформи" вичерпав себе, на імітацію часу вже не лишалося.

Ще кілька місяців пішло на законодавчу роботу, а влітку 2016 року закон був ухвалений. Він дав місцевим громадам останній шанс об’єднатися самостійно – щоби обрати партнерів, домовитися про об’єднання, схвалити і підписати з ними договори, муніципалітети мали лише півроку. Тих, хто "не знайшов собі пару", держава об’єднувала із сусідами на свій розсуд і на своїх умовах.

Підхід спрацював! Щойно у мерів з’явився крайній термін – зрушили з місця переговори між громадами, які до того безуспішно велися 10 років поспіль. Річ у тім, що в останні півроку продовжувала діяти система заохочень для добровільних об’єднань, а деякі стимули навіть збільшилися. Об’єднаним муніципалітетам пообіцяли дотацію з бюджету, 50 євро на людину. Для великих об’єднань, понад 11 тисяч мешканців, дотація додатково зростає.

"Мерам об’єднаних громад пообіцяли особисту вигоду. Ті голови муніципалітетів, які залишилися без посади після об’єднання, отримують бонус – річну зарплатню. Натомість, якщо об’єднання здійснюється примусово, а не добровільно, не буде ані бонусу, ані дотації для громади", – пояснює Каймо Каарманн-Лійве.

"Всі ваші гроші проїдять"

Це – теорія, а як відбувається об’єднання на практиці?

У пошуках відповіді "Європейська правда" поїхала до містечок Сауе та Лаагрі, неподалік від столиці. Від нового року вони стануть одним цілим, змінятся навіть адреси міцевих мешканців. А місяць тому тут обрали голову об’єднаної громади – як і усюди в Естонії. Та щоби це стало реальністю, довелося чимало попрацювати.

В Сауе була потужна опозиція об’єднанню на чолі з тодішнім мером міста. Між прибічниками та противниками злиття муніципалітетів розгорілася справжня піар-війна.

"Людям розповідали казки – приміром, що лише місто Сауе має гроші, і доведеться ділитися ними з усіма іншими, хоча це не так. Людей переконували, що всі пенсіонери втратять держпідтримку, що ми закриємо гімназію у місті і так далі", – згадує Андрес Лайск, який кілька років поспіль просував ідею об’єднання громад, а в жовтні був обраний мером новоствореного муніципалітету – до слова, найбільшого у цій частині Естонії. Він демонструє ЄП кілька фото зі своєю агітацією і пояснює, що також не сидів склавши руки.

Перший раунд цієї війни Лайск програв. В середині березня мнулого року тут відбувся референдум. 85% тих, хто прийшли на дільниці, проголосували проти об’єднання.

Але референдум був консультативним.

Місцева влада мала право ігнорувати його результати, і саме це вона зробила.

В міськраді відбувся "переворот" – переформатувалася коаліція, і більшість депутатів погодилися на злиття.

"Нам вдалося переконати міськраду в тому, що небезпеки – надумані, що злиття їм самим на користь. Зрештою, ми перемогли з перевагою у два голоси", – пригадує Кадрі Тіллеманн, активістка з Лаагрі, яка кілька років агітувала за створення великої громади разом із Сауе.

Та нині здається, ніби цього і не було. ЄвроПравда даремно намагалася знайти на вулицях міста Сауе противників об’єднання. "Нам багато чого розповідали, але це минуле, тепер живемо разом", – приблизно так відповідали ті, хто взагалі погоджувалися говорити з кореспондентом ЄП, коли дізнавалися тему.

І це не дивно, адже життя довело неправдивість деяких "страшилок", яким повірили люди. Приміром, з’ясувалося, що у договорі про об’єднання прямо зафіксовано заборону на закриття шкіл. Так само муніципалітети могли узгоджувати й інші параметри об’єднання.

"Люди часто були проти об’єднання, бо боялися, що послуги стануть далекими від них. Ці страхи досі доводиться чути, – каже Кайє Кингас з мінфіну Естонії. – Хоча це взагалі не проблема. Не обов'язково надавати послуги лише в центрі. У вас може бути п'ять дитячих садків, три школи тощо".

Реформа не ставить на меті скорочення амбулаторій, бібліотек чи клубів. Ідея зовсім в іншому.

Об’єднання громад взагалі не означає моментальної економії – навіть попри те, що частину людей можна скоротити. Одноразові виплати, зростання зарплатні, створення нової системи управління – все це з’їдає державні дотації на об’єднання, каже Андрес Лайск. За його розрахунками, у перші два-три роки профіцит бюджету впаде, але згодом має відновитися. І головне, після перехідного періоду громада має стати сильнішою.

"Нам потрібно на 20% менше штату (приміром, навіщо стільки бухгалтерів?), але окремі департаменти навіть розширяться. В IT-відділі  зараз працює двоє людей, а буде чотири. Також у нас тепер буде глибша спеціалізація співробітників", – пояснює голова громади.

"В маленьких муніципалітетах доводиться тримати "майстра на всі руки", який займається одночасно купою справ, наприклад, постачанням води, ліцензуванням будинків, плануванням, ще чимось. Зрозуміло, що ти не можеш бути фахівцем в усьому. Натомість у великих муніципалітетах є фахівець за кожним напрямком", – додає Кайє Кингас.

Невже все без проблем?

Звісно ж, ні. Кожну реформу супроводжують і складнощі, і незадоволені. Тим більше, коли йдеться про зміни, які 10 років поспіль зустрічали опір.

"У нас все вийшло добре, але не думайте, що всюди пройшло так само сонячно", – каже Кадрі Теллеманн, прощаючись із кореспондентом ЄП.

І відразу наводить приклад: "Сусідній із нами муніципалітет опирався об’єднанню до останнього, судився з урядом, програв суд. Там непроста територія, колишня військова база... Зрештою, їх все одно приєднали до сусідніх громад, але вони втратили право на державну допомогу".

На початку 2017 року в Естонії було 213 громад, більшість із них погодилася з реформою, але 17 опиралися до кінця – і програли. Наприкінці жовтня Верховний суд країни визнав законним їх примусове злиття з іншими селами та містечками, але вже без преференцій. Навряд чи їхні мешканці нині в захваті від реформи.

У підсумку в Естонії лишилося 79 муніципалітетів. Середня кількість мешканців у них – майже 8 тисяч (до реформи було менше 2 тисяч).

Закон встановив єдиний критерій, за якого громада вважається ефективною: мінімум 5 тисяч мешканців. "Але якщо є правило, то є і винятки", – із сумом каже Каймо Каарманн-Лійве. 15 громад у новому устрої Естонії матимуть менше мешканців, аніж вимагає закон. Дві з них взагалі крихітні, і з цим нічого не вдієш – йдеться про острови у Балтиці, яким нема з ким об’єднуватися. 12 громад мають чисельність від 4000 до 5000 (одній з них не вистачає якихось 20 мешканців до ліміту).

Але ще один випадок просто не має пояснень. "Місто Локса, де керує партія влади, не було об'єднане, хоча в ньому живе лише 2,7 тисяч людей. Це – виключно політичне рішення, і це неправильно", – констатує експерт.

Хай там як, ці відхилення є винятком, а загалом естонська реформа видається успішною.

Та чи стане вона взірцем для України?

Це значною мірою залежить від того, що зміниться в Естонії за кілька років. Чи змінить адмінтерреформа якість послуг? Чи не відчують мешканці малих сіл, що про них забули після об’єднання?

"Ми готуємо дослідження по всій країні щодо того, як надаються соціальні послуги. Приміром, у дитячих садках буде замірятися, наскільки вони доступні, скільки їх є. Чи доступне соціальне транспортування (це – поширена в Естонії послуга, інвалідам та літнім людям надається трансфер до магазинів, лікарень тощо), скільком людям надавалася допомога і так далі. Ми заміряємо всі ці показники зараз, наступний раз – через два роки, і далі мірятимемо регулярно", – розповіла ЄвроПравді представниця Мінфіну.

Ці заміри дозволять визначити, чи стала адмінтерреформа справжньою історією успіху.

І якщо це буде так, досвід Естонії може стати в нагоді Україні. Звісно, якщо одного дня наш уряд зважиться на рішучі кроки і відмовиться від політики "лише добровільних об’єднань".

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"

Редакція висловлює вдячність за сприяння програмі Ради Європи "Децентралізація і територіальна консолідація в Україні".