Український уряд вже не перший рік з гордістю звітує про успіх реформ у сфері децентралізації і до певної міри має на це право. Київ понад десять років поспіль говорить про необхідність об’єднання (чи то укрупнення) міст, селищ та сіл. Щоразу це викликало протести, знаходилися ті, хто виводив людей на вулиці, й реформа зупинялася ще до її початку.

У 2014 році цей процес все ж рушив, і прогрес вартий того, щоб Київ пишався змінами. Хоча наразі до його завершення ще дуже далеко.

Коли в Україні говорять про "європейський досвід адмінреформи", то зазвичай згадують про Польщу і лише про неї. Це доволі дивно, адже ситуація в Польщі була принципово іншою, там не було потреби у масовому об’єднанні міст та сіл. Натомість є інші європейські приклади, на яких нам варто повчитися.

В останні 10-20 років Європою пройшла справжня "епідемія" об’єднання громад.

Ці зміни зачепили щонайменше півтора десятка країн – від півдня до крайньої півночі, від Східної Європи до Західної, і в ЄС, і за його межами.

Використувуючи свіжий порівняльний звіт Ради Європи, "Європейська правда" обрала десять країн, досвід яких Україні варто вивчати, щоби уникнути чужих помилок та перейняти рецепти успіху.

Геть від СРСР

Україна, Грузія, Латвія, Естонія – ці країни єднає не лише бажання втекти якнайдалі від так званого "старшого брата". Ці чотири держави зрозуміли, що радянський адміністративний поділ просто несумісний із новою реальністю.

Найпростіше вчинила Грузія.

Хай яким є нині ставлення до Саакашвілі, хай які політичні помилки він робить в Україні, але неможливо заперечити той факт, що після 2003 року його команда побудувала нову Грузію – всупереч усім стереотипам та очікуванням.

Грузинський уряд не став "заморочуватися" громадськими консультаціями, добровільними об’єднаннями. 2006 року тут відбулася швидка директивна реформа, яка просто ліквідувала найнижчий рівень самоврядування – сільський та селищний. Тобто самі села залишилися, а от депутатів та сільського голову там тепер не обирають.

Натомість 65 колишніх районів Грузії, по суті, перетворилися на 65 великих муніципалітетів і стали базовою ланкою місцевого самоврядування.

Приклад Латвії – ще більш несподіваний і неоднозначний. "Європейська правда" детально писала про "дивну" латвійську адміністративно-територіальну реформу та її недоліки у статті "Як не варто проводити адмінреформу, або Чи повторить Україна помилки Латвії?".

Та навіть попри критику й недоліки латвійського підходу, треба визнати: зрештою, країна більше виграла від реформи, аніж програла. До 2009 року тут існувало більш ніж 500 муніципалітетів. Невелика балтійська держава просто не могла існувати далі з такою шаленою кількістю місцевих влад.

Після реформи в Латвії залишилися 118 громад, тобто об’єднання відбулося в пропорції приблизно 1 до 5. А ще під час реформи були ліквідовані райони та прирівняні до районів міста – в них просто зникла потреба, їх повноваження перейшли "вниз", до громад.

Серед країн Балтії є позитивніший приклад адмінтерреформи. Це – приклад Естонії. Він, до слова, багато в чому корисний для України.

Естонія тривалий час "проштовхувала" добровільне об’єднання громад. Та за 18 років (з 1996 по 2014) кількість муніципалітетів скоротилася лише на 16%, з 254 до 213. Та нещодавно там зважилися на добровільно-примусову реформу. Як підсумок, за рік кількість громад скоротилася до 79. Райони тут також ліквідують – вже наступного року. Більшість їх функцій перейде "вниз", і лише окремі послуги (передусім, пов’язані з охороною здоров’я) керуватимуться на рівні держави.

Для тих, хто хоче розібратися в естонському досвіді, радимо наші статті: "Як звільнити більшість мерів, не зруйнувавши державу", а також "Інтернет-врядування та українські реалії: чи можливо повторити зразкову естонську реформу".

Навіщо це все?

"Епідемія" злиття громад, яка пройшла різними країнами, не є дивною.

В Раді Європи наголошують, що це не перша велика хвиля муніципальних об'єднань у Європі. Була ще одна, в 1960-70 роках; тоді вона зачепила переважно північноєвропейські країни.

В коментарі "Європейській правді" Даніель Попеску, колишній спецрадник уряду України з питань децентралізації, нині – керівник профільного департаменту (з питань демократичного врядування) у Генеральному секретаріаті Ради Європи, назвав кілька причин цього.

По суті, старі громади виявилися надто малими для нових реалій. Ігнорувати це Україна не має права.

"Зменшилась вага традиційної сільськогосподарської економіки, яка вимагає невеликих сіл зі швидким доступом до навколишнього поля; сільські мешканці, які колись жили відірвано від світу, тепер розраховують отримувати державні послуги нарівні з тими, хто живе в містах; крім того, державне управління стає дедалі складнішим, як технічно, так і юридично", – перерахував експерт.

"Сучасна хвиля злиття була зумовлена головним чином фінансовою та економічною кризами", – наголосив він.

Неможливо ефективно управляти фінансами і забезпечувати якісні послуги у селищі, де живе 1000 мешканців – звісно, якщо не йдеться про надбагату державу, яка не рахує свої витрати.

Тому не дивно, що "епідемія об’єднань" найбільше зачепила Східну та Південну Європу, де часом не вистачає грошей на нагальні потреби – а отже, доводиться шукати приховані резерви.

Досвід Балкан

Мабуть, найрадикальніше зменшення кількості муніципалітетів відбулося в Греції. Після кризи, що розпочалася у 2008-2009 роках, ця держава відчувала гостру потребу в економії коштів.

Хоча реформа тут розпочалася ще у "багаті часи". Адже маленькі села як самостійні одиниці – не тільки економічно невигідні, але й просто неефективні.

На першому етапі реформи, у 1999 році, кількість муніципалітетів скоротилася вп’ятеро, з 5825 до 1033. Другий етап продовжив скорочення: кількість муніципалітетів зменшилася з 1033 до 325, а регіонів – з 50 до 13. Деякі функції, що раніше здійснювалися на регіональному рівні, були передані укрупненим муніципалітетам.

Масштаб реформи справді вражає:

за два етапи кількість місцевих громад скоротилася майже у 18 разів, з 5825 до 325.

Греція, звісно, стала не єдиною країною Балкан, яку зачепила "мода" на укрупнення громад. У 2015 році в Албанії відбулося радикальне об’єднання муніципалітетів, їхня кількість скоротилась з 380 до 61.

Цікавим є також приклад Македонії. На початку 1990-х років ця країна вирішила йти "проти течії". В той час як держави Західної та Північної Європи працювали над злиттям громад, тут вирішили розділити їх. Замість 34 муніципалітетів тут створили 123, майже вчетверо збільшивши кількість органів місцевого самоврядування... Але за 10 років країна була вимушена визнати помилку.

Роз’єднані громади довелося наново об’єднувати. Після реформи 2002 року тут лишилося 80 муніципалітетів.

Добра воля

Звісно ж, "стара Європа" не лишилася осторонь цього процесу. Навпаки – тут реформа почалася раніше.

Ми вже згадували, що перша хвиля об’єднань була ще в 60-70-х роках минулого сторіччя, але подекуди цей процес триває. Наприклад, у Норвегії, де нещодавно розпочався амбітний процес об’єднання муніципалітетів.

В Ірландії (яка, до слова, також складно пережила фінансову кризу) муніципалітети вже були доволі великими, за українськими мірками, та їх додатково скоротили – з 85 муніципальних одиниць до 31. Данія в 2006 році скоротила кількість муніципалітетів з 271 до 98, а 19 областей замінила п'ятьма регіонами.

Не всі держави зважилися на примусове об’єднання регіонів.

У Фінляндії триває поступова реформа, внаслідок якої кількість муніципалітетів скоротилась з 460 в 1990-му до  320 в 2014 році. Нідерланди також тривалий час поступово скорочували їхню кількість – з 672 в 1990 до 403 в 2014 році.

Але звісно ж, ці масштаби об’єднання неспівставні з "країнами-лідерами".

"Всі держави, які досягли успіху в об’єднанні громад, пройшли через етап їх обов'язкового злиття. Винятком є хіба що країни, які за 20-25 років зменшили кількість муніципалітетів на 20-25%, як Нідерланди", – пояснює Даніель Попеску.

Чи зважиться Київ на добровільно-примусовий етап (приміром, за прикладом Естонії)? Запитання лишається відкритим. Варто підкреслити, що Рада Європи не вимагає від нас обрати той чи інший сценарій.

До того ж Україна може з гордістю говорити, що за темпами добровільного об’єднання ми вже стали лідерами  в Європі. Від 2015 року в Україні створено майже 700 ОТГ, тобто майже 30% сіл, селищ та міст за три роки домовилися про злиття.

Але як умовити приєднатися до них решту 60%?

Жодній державі Європи не вдалося довести добровільний процес до завершення.

"Якщо Україна на суто добровільній основі завершить широкомасштабне об’єднання громад за короткий термін, вона може стати першою країною в світі, яка досягне цього", – каже Попеску, що є одним із ключових експертів Ради Європи з цього питання.

Що ж, подивимося. Можливо, Україна справді стане першою.

Або, можливо, ми все ж оберемо випробуваний шлях, і один з наступних урядів оголосить про примусову реформу.

Наразі можна стверджувати одне: для України ця реформа є неуникною, і рано чи пізно вона відбудеться. І на цьому шляху досвід інших країн (і сусідів, і не лише їх) є дуже важливим. Тим більше, що наведені 10 прикладів (Грузія, Латвія, Естонія, Греція, Македонія, Албанія, Ірландія, Данія, Нідерланди та Фінляндія) – це не виключний перелік країн, які проводили схожу реформу.

Вивчати і враховувати їхній досвід потрібно перш за все нам самим.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"

Редакція висловлює вдячність за сприяння у підготовці статті програмі Ради Європи "Децентралізація і територіальна консолідація в Україні"