Висновок Венеціанської комісії щодо освітнього закону. Текст документа

В п'ятницю ввечері Європейська комісія "За демократію через право", більше відома за назвою "Венеціанська комісія", схвалила експертний висновок щодо мовних положень українського закону "Про освіту".

Цей документ є доволі об'ємним, його обсяг - близько 25 сторінок, та з практичної точки зору найцікавішим є заключна частина документа, яка містить висновки та рекомендації для України. Саме на ці положення посилатимуться як український уряд, так і уряди наших сусідів.

Офіційно висновок "Венеціанки" буде опублікований у понеділок. Тим часом "Європейська правда" підготувала для своїх читачів повний переклад документа, з урахуванням змін, внесених у Венеції. Ми публікуємо український переклад даного документа, але перед тим наведемо ключові новини за темою:

"Венеціанка" закликала Україну внести зміни у "мовну статтю" щодо російської мови
Венеціанська комісія офіційно затвердила висновок щодо освітнього закону
Україна в Брюсселі взяла зобов’язання не зменшувати освітні права меншин

* * * * *

8 грудня 2017 року
Венеція
Scuola Grande di San Giovanni Evangelista

Венеціанська комісія розглянула положення, що стосуються мови освіти, у новому Законі про освіту, схваленому Верховною радою України 5 вересня 2017 року.

Відтоді як Україна набула незалежності, мовна проблема завжди була помітною в національних дебатах. Це питання з повним правом вважали важливим чинником – якщо не головним фактором – у питанні розбудови держави та нації.

Водночас треба визнати, що у специфічному демографічному, соціальному та геополітичному контексті, що склався в Україні, розробка мовної політики, здатної відповідати на різноманітні очікування та інтереси в українському суспільстві, враховувати стандарти та лінгвістичні права і більшості, і меншості, з усією відмінністю історичних даних, очікувань та потреб, є складним завданням.

А в ситуації, яка склалася в країні зараз, це твердження тим більше є вірним.

Венеціанська комісія хотіла б підкреслити, так само, як говорила про це у попередніх висновках, що

сприяння посиленню державної мови та її обов’язковість для всіх громадян є законною і навіть похвальною метою держави.

Те саме стосується державних заходів для вивчення мови всіма громадянами, які є шляхом до подолання існуючих нерівностей та сприяють ефективнішій інтеграції в суспільстві осіб, що належать до національних меншин.

Хоча проведення всеосяжної реформи української системи освіти, схоже, сприймається загалом позитивно, новий Закон про освіту пропонує також нові принципи використання мов для здобуття освіти та мов як предмету навчання. Зокрема, стаття 7 нового закону, зменшивши обсяги освіти мовами меншин, особливо після завершення початкової школи, викликала сильну критику та протести як на внутрішньому, так і на міжнародному рівнях.

Ця критика значною мірою виправдана, з низки причин.

Та редакція статті, яку було схвалено, суттєво відрізняється від проекту, щодо якого відбувалися консультації з меншинами. Стаття 7 містить важливі двозначності та, як видається, не забезпечує дотримання ключових принципів, необхідних для виконання рамкового закону при застосуванні міжнародних та конституційних зобов'язань країни. Водночас вона містить певні гарантії щодо освіти мовами меншин, але переважно обмежена початковою освітою. Точний обсяг таких гарантій не є настільки гранично ясним, як це має бути в законі. Схвалена редакція дійсно дозволяє радикально змінити попередній мовний режим, принаймні у середній освіті, привівши її до системи, орієнтованої на обов'язкове використання української мови в якості мови навчання.

Якщо це станеться, це призведе до серйозного зменшення можливостей, що надаються особам, які належать до національних меншин, для навчання їхніми мовами, що становить непропорційне втручання в існуючі права осіб, які належать до національних меншин. Крім того, короткий термін впровадження нових правил викликає серйозні занепокоєння щодо якості освіти.

З іншого боку, оскільки стаття 7 встановлює рамкову законодавчу базу, і через те, що вона не зазначає деталі, як саме вона повинна бути реалізована,

існує достатньо простору для такого її тлумачення та застосування, які більше відповідає вимогам захисту національних меншин.

Венеціанська комісія вітає те, що українська влада готова використовувати такі можливості.

У початковій освіті стаття 7 містить певні гарантії лише щодо продовження навчання мовами меншин, але це не є перешкодою.

Венеціанська комісія розуміє, що українська влада має намір продовжувати викладання більшості предметів мовами меншин у конкретних класах для національних меншин.

У середній школи (після початкової) стаття 7 ставить на меті однозначне підвищення ролі державної мови та зменшення ролі мов меншин, але також залишає можливості для певної гнучкості. Закон про освіту є рамковим законом, а закон про середню освіту, який ще має бути схвалений, міг би передбачати детальніші та збалансованіші рішення.

Якби закон був імплементований таким чином, що мови меншин викладалися лише як предмет, без можливості вивчати інші предмети мовами меншин, це явно було би непропорційним втручанням у існуючі права меншин. Однак параграф 4 статті 7 передбачає правову основу для викладання інших предметів офіційними мовами ЄС.

Намір української влади, по суті, полягає у використанні цього положення, щоб забезпечити викладання інших предметів цими мовами.

Це може бути прийнятним рішенням для цих мов, але лише за наявності достатніх гарантій у законодавстві

щодо того,  що обсяг вивчення цих мов буде достатнім для отримання високого рівня усного та письмового володіння мовою, достатнього для вирішення складних питань. Ці гарантії мають бути погоджені в ході адекватних консультацій з меншинами.

Двосторонні переговори з державами-членами ЄС, яким відповідають ці меншини, можуть надати корисну допомогу у виконанні статті 7.

Проте цей пункт не передбачає рішення для мов, які не є офіційними мовами ЄС, зокрема для російської, як найбільш широко використовуваної в Україні мови після державної. Менш сприятливе ставлення до цих мов важко виправдати, і тому постає питання про його дискримінаційність. З огляду на ці міркування, коректним рішенням було би внесення поправок до статті 7, які замінили би це положення на більш збалансоване та  чіткіше сформульоване.

Питання дискримінації мов інших меншин, тих що не є офіційними мовами ЄС, також має бути вирішене під час такого перегляду.

Поза тим, багато питань можуть також невідкладно вирішуватися через інші законодавчі акти, із виконанням ст. 7 у тому вигляді, як вона ухвалена - в тому числі через ухвалення закону "Про середню освіту". У зв'язку з цим Венеціанська комісія рекомендує, зокрема:

• повною мірою використовувати гнучкість, передбачену п. 4 ст. 7, при ухваленні імплементаційного законодавства  для забезпечення значного рівня викладання офіційними мовами ЄС для відповідних меншин;
• продовжувати забезпечувати достатню частку освіти мовами меншин у початковій та середній школі, на додаток до вивчення державної мови;
• покращити якість викладання державної мови (для представників меншин. - ЄП);
• внести зміни до перехідних положень закону "Про освіту", забезпечивши довший перехідний період для поступового здійснення реформи;
• звільнити приватні школи від нових мовних вимог відповідно до статті 13 Рамкової конвенції;
• розпочати в рамках виконання нового закону "Про освіту" новий діалог із представниками національних меншин та усіх зацікавлених сторін щодо мовного питання у освіті.
• забезпечити, щоби виконання Закону не загрожувало збереженню культурної спадщини меншин та безперервності вивчення мов меншин в традиційних школах.

Венеціанська комісія та Генеральна дирекція з питань демократії Ради Європи залишаються в розпорядженні української влади для будь-якої необхідної подальшої допомоги.