Слабке місце надважливої реформи: що в Раді Європи рекомендують додати до децентралізації

Попри поширений скепсис щодо прогресу реформ в Україні, є ті зміни, які уряд наводить як приклад успіху, які рухаються навіть без "батога" та "пряника" з боку Заходу. Найпомітніша з них – децентралізація.

Навіть гендиректор Єврокомісії з питання сусідства Крістіан Даніельсон, який в нещодавньому інтерв’ю ЄвроПравді не шкодував критики щодо окремих ініціатив Києва, наголосив, що децентралізація сприймається як історія успіху змін в Україні.

Але є кілька питань, через які наш рух уповільнюється. Зокрема, гарячою є кадрова проблема.

В уряді вже почали радитися з європейськими колегами, шукаючи, як Україна зможе її здолати.

Ми поспілкувалися з представниками Ради Європи, які на прохання Києва готують нову стратегію у цій сфері, та з’ясували, що перенести "чужу" європейську модель тут точно не вийде. Доведеться розробляти свою. Але без вивчення досвіду інших країн все одно не обійтися.

Кадри вирішують все

Добровільне об’єднання громад почалося в Україні три роки тому, і за цей час вже з’явилися області-лідери, де зміни відбуваються значно швидше, ніж "у середньому по палаті". Найвищі показники – у Хмельниччини, об’єднані територіальні громади складають вже 55% території області.

А отже, складнощі та "хвороби росту" тут також видно якнайкраще.

Сергій Яцковський, директор Хмельницького центру місцевого самоврядування, виділяє одну з таких "хвороб" – брак кадрів. Річ у тім, що децентралізація передала на місця купу повноважень, дала фінанси – але місцеві керівники часом просто не розуміють, як цим скарбом розпорядитися.

"В райцентрах ще є кадри з райадміністрації, з фінуправлінь, з казначейства, яких можна працевлаштувати у об’єднаній громаді. Також пощастило тим ОТГ, що розташовані неподалік райцентру – вони можуть "перетягнути" людей з міста, запропонувавши гарну зарплатню. А в решті громад – величезний брак кадрів", – пояснює Яцковський.

І це не жарти, а реальна проблема.

Приміром, щоби написати проектну заявку на отримання грантового фінансування, потрібні знання та навики. Без них село або селище має значно менше шансів для стрімкого розвитку. Або ж простіші приклади: освіта, управління податками, тендери – всі ці питання є новими для місцевої влади. Людей, здатних цим керувати, справді бракує.

В Раді Європи кажуть, що Україна вже зацікавилась тим, як інші держави, які проводили децентралізацію, вирішували проблему браку кваліфікації та навчання посадовців.

"Зараз ми готуємо відповідну стратегію на прохання українського уряду, отже, в України вже є усвідомлення такої потреби", – пояснила "Європейській правді" Аліна Татаренко, голова Центру експертизи реформ місцевого самоврядування, який діє в Страсбурзі.

Позаду континенту

"Неможливо дати місцевій владі більше повноважень і грошей, якщо ця влада не здатна використати їх", – пояснює професор Робер Герцог, один з найавторитетніших експертів Ради Європи з питань децентралізації, з яким ЄвроПравда поспілкувалася в Страсбурзі. Причому це – не лише європейська специфіка. "Та сама проблема виникає нині в Африці, куди йде чимало міжнародного фінансування, але кошти лишаються нерозподіленими, бо просто немає якісних заявок", – пояснив він.

"Європейська правда", до слова, вже писала про одну з європейських держав, де Раді Європи вдалося розробити та запустити масштабну програму навчань. Ця держава – Сербія (детальніше – в репортажі з Белграда "Мер, юрист та шофер: як Сербія очищає місцеву владу від політичного кумівства"). Цікаво, що загалом у реформі децентралізації Україна просунулася набагато далі у порівнянні з сербами, але у навчанні ми – лише на початку шляху.

Закон "Про службу в органах місцевого самоврядування" серйозно застарів. На початку минулого року ВР схвалила його нову редакцію, та її заветував президент, і відтоді документ лежить в парламенті без руху. Система навчання, передбачена нині діючим законом, застаріла ще більше – у нас і досі лишається радянський підхід до "курсів з підвищення кваліфікації".

Понад те, у цьому питанні відстаємо від усього континенту.

На нашому рівні – хіба що Молдова, де також зберігається радянська система навчання публічних службовців.

Потреба докорінних змін визнається офіційно – в грудні уряд схвалив концепцію реформування цієї галузі.

Торік в РЄ підготували так званий "фаховий огляд", тобто детальний аналіз, який підтвердив: проблем стільки, що систему легше побудувати наново, аніж реформувати те що, є.

"Неспроможність навчальних програм задовольнити потреби системи, що змінюються", "застаріла система підтримки", "суто науковий, переобтяжений теорією підхід" – це лише частина епітетів, що звучать на адресу системи навчання службовців, що діє в Україні.

Причому однієї лише зміни закону (того, який був заветований рік тому) не буде достатньо, щоби виправити ситуацію.

Всі без винятку співрозмовники ЄП в Страсбурзі наголошували: серйозною проблемою є монополізм держави у питанні навчання публічних службовців - тобто тих, хто працює в держорганах та системі місцевого самоврядування.

Без конкуренції немає ані якості, ані ефективності.

Тому всюди в європейських країнах курси для публічних службовців організовує не лише держава, але також конкуруючі організації – НУО, університети, приватні компанії тощо. А держава зазвичай встановлює правила ліцензування таких навчальних організацій.

"Потрібно демонополізувати тренінгову систему", – підкреслює Аліна Татаренко.

Молодість проти досвіду

Виникає питання: можливо, варто перенести в Україну тренінгову систему з інших держав? Та, на жаль чи на щастя, цей метод не спрацює, оскільки в Європі немає уніфікованої, зразкової системи. Навіть у сусідніх державах діють принципово різні підходи, кожен є ефективним лише для своєї держави.

Яскравий приклад – відмінність між Страсбургом у Франції та Келем у Німеччині. Ці міста історично переплетені; вони межують між собою по прикордонній річці Рейн. Між тим підходи до муніципальної служби у них просто несумісні.

У Франції система відбору побудована на об’єктивних критеріях – знання, освіта, тестування.

Через це часом виникають курйози.

Так, нещодавно директором з питання кадрів Страсбурга – величезного муніципалітітета – став 24-річний хлопець.

"Він навчався в INET, інституті для публічних службовців. Далі – виграв конкурс і обійняв цю позицію, відповідаючи за 8 тисяч співробітників. Уявіть, яка відповідальність у 24 роки! – каже Олів’є Тер’єн, страсбурзький тренер, активно долучений до програм освіти місцевих службовців. – У наших сусідів, в Німеччині, таке не було б можливим в принципі. Там службовці просуваються вгору виключно кар’єрними сходинками, і найбільше важить попередній досвід".

Натомість у Страсбурзі дивуються політичним традиціям Німеччини.

"У наших сусідів, в Келі, мером міста обрали чоловіка, який жодного дня не прожив у цьому місті. Він керував меншим містечком, але вирішив позмагатися за цю посаду з зарплатнею 7000 євро. В Ельзасі таке неможливе, нам потрібен зв’язок мера з містом, а німці сприймають це немов конкурс на топ-менеджера", – розповідає Олів’є Тер’єн.

Мер Келя, італієць за походженням Тоні Ветрано, справді до обрання не мав зв’язку з містом. Та це не завадило йому отримати у другому турі 82,5% голосів мешканців міста.

Єдність у різноманітності

Порівняння Келя та Страсбурга – лише один приклад того, як відрізняються системи та традиції різних країн. У розмові з ЄП представники Ради Європи наводили десятки інших аргументів і всі як один наполягали: перенести відпрацьовану систему з якоїсь держави в Україну – просто неможливо.

"Немає в Європі двох країн, які можуть мати спільну систему. Зараз одна зі зразкових країн, яку ми допомагаємо реформувати – це Албанія, але албанська модель також не спрацює в Україні", – каже Робер Герцог.

Між тим є окремі елементи або підходи, спільні для всіх європейських держав, де вдалося побудувати ефективну тренінгову систему. Один з них ми згадали: державна монополія на тренінги має бути ліквідована, бо конкуренція завжди дає кращий результат.

Інший елемент – обов’язковість витрат на тренінги.

Цей принцип діє у більшості держав, реалізований він по-різному, але суть всюди та сама: якщо місцевий керівник не витратить певну суму на навчання своїх співробітників, то він все одно втрачає ці гроші. А отже, йому вигідніше витратити фонди з користю – підвищивши кваліфікацію штату.

"Наша пропозиція для України така: частина зарплатного фонду, 2%, 3% або 5%, мають витрачатися на тренінги для співробітників", – каже Даніель Попеску, колишній спецрадник уряду України з питань децентралізації, нині – керівник профільного департаменту (з питань демократичного врядування) у Генеральному секретаріаті Ради Європи.

Звичайно, ці дві зміни не вирішують всіх питань.

Також експерти РЄ наполегливо рекомендують Україні впровадити реєстр публічних службовців, який дозволяв би визначати найбільш затребувані професії та тренінги на наступні роки. А ще потрібно гарантувати (або хоча б спробувати гарантувати), що розподіл тренінгів між співробітниками відбувається чесно. Адже в наших реаліях може виявитися, що єдиний співробітник, який використовує ці 2-3% зарплатного фонду – це голова ОТГ, що раз на рік їздить на "тренінг" в Одесу, а насправді – відпочити на морі.

"Може бути положення в законі, що кожен співробітник має право на мінімум 5 днів тренінгу на рік. Кому не потрібно професійно рости – той працює і не чіпає цю квоту. А той, хто хоче, може вимагати у керівництва надіслати його на навчання", – пропонує Робер Герцог. А Попеску нагадує, що тренінги потрібно закупати на конкурентному тендері, щоби не вийшло такого, що мер витрачає всі кошти на закупівлю псевдонавчань у фірми своєї дружини.

Та все це можливо вирішити.

Головне – переконати Раду взятися за цю реформу. І це, мабуть, найскладніше, з огляду на передвиборчий рік.

"Тренінги – це довгострокова інвестиція, а політики більше думають короткостроково. Це ясно, адже якщо на терезах є тренінги і конфлікт на Донбасі, то очевидно, до чого лежатиме ваше серце. Але зараз потреба більше ніж назріла", – доводить Попеску.

Отже, викликів чимало. Але зрозуміло одне: нинішню систему залишати не можна. З однієї простої причини: якщо не змінити її якнайшвидше, то повноцінна децентралізація просто "не злетить". А ставити підніжку одній з небагатьох дійсно успішних реформ – шлях доволі небезпечний.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди", Страсбург – Київ

Редакція висловлює вдячність за сприяння у підготовці статті програмі Ради Європи "Децентралізація і територіальна консолідація в Україні"