Венеціанській комісії Ради Європи довелося втрутитися у тривалу суперечку між українською владою та громадськими організаціями.

В п’ятницю у Венеції затвердили рекомендації для України, які в окремих положеннях більше нагадують категоричні вимоги. Київ повинен протягом наступного тижня скасувати вимогу е-декларування для антикорупційних активістів, а президентські законопроекти про додаткову звітність для ГО мають бути чи то відкликані, чи то скасовані.

Парламентська більшість, звісно ж, може проігнорувати вимогу експертів. Рішення "Венеціанки" не є зобов’язуючими, Рада Європи не має важелів для покарання за їх порушення. До того ж, Києву достатньо просто затягнути час: наступний пленарний тиждень буде останнім перед тим, як спливе термін першої хвилі декларування.

Це створить для України і особисто для Порошенка низку проблем у відносинах з Євросоюзом та США.

Але у Києва є аргумент на користь зриву виконання цих рекомендацій: навіть у документах Ради Європи згадується, що дії парламенту в цьому питанні дуже схожі на помсту антикорупційним активістам за їхні дії.

Про що йдеться?

Ця історія розпочалася рік тому, у березні 2017 року. Тоді парламент вніс зміни до законодавства про протидію корупції, вивівши військовослужбовців з-під дії вимог про декларування. Але в Раді до закону додали норму, яка прирівняла антикорупційних активістів до представників влади і зобов’язала їх подавати "декларації осіб, уповноважених на здійснення повноважень держави".

Цей закон був однозначно сприйнятий Заходом як "відплата" активістам з боку влади.

Тоді Єврокомісія закликала негайно скасувати е-декларування, проти цього висловилися США, Рада Європи, низка країн-партнерів. Порошенко неодноразово обіцяв партнерам, що він подасть проект щодо скасування цієї норми. Звучали навіть строки – після зустрічі президента з комісаром Йоганнесом Ганом останній заявив, що зміни мають бути схвалені вже до липня 2017 року.

У липні Порошенко справді зареєстрував два законопроекти, що скасовують е-декларування для активістів, але натомість – додають у законодавство вимоги про додаткове звітування громадських організацій (проект 6674) та про санкції для тих, хто порушив ці вимоги або припустився помилки (проект 6675). Саме ці два документи були спрямовані на експертизу за запитом моніторингового комітету ПАРЄ.

Важливий момент: український проект аналізувала не лише Венеціанська комісія. До експертів Ради Європи у цій роботі долучилося Бюро з демократичних інститутів та прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ, що дає ще більшу вагу ухваленим висновкам.

Спільний висновок двох організацій був схвалений у Венеції 16 березня. 

Що сказала "Венеціанка"?

Повний текст своїх висновків "Венеціанка" завжди оприлюднює у понеділок після засідання, але зараз – в порушення традицій – його опублікували вже у пятницю.

"Європейська правда" підготувала для своїх читачів переклад блоку "підсумкових рекомендацій". Перепрошуємо за дещо книжний стиль цього блоку; нижче ми розберемося, що це означає для України, що має зробити Рада та де заховані ключові складнощі.

Далі – неофіційний переклад рекомендацій:

Щоби проекти відповідали міжнародним стандартам, в тому числі стандартам Ради Європи, а також зобов'язанням України перед ОБСЄ, Венеціанська комісія та БДІПЛ ОБСЄ рекомендують наступне:

A. Скасувати вимоги про е-декларації для антикорупційних активістів, як передбачено проектом №6674, забезпечивши, щоб анулювання набуло чинності до 1 квітня 2018 року, тобто до того, як спливе термін подання активістами перших електронних декларацій;

B. Із законопроектів №6674 та №6675 потрібно повністю вилучити нові вимоги щодо фінансової звітності, або принаймні суттєво зменшити їх, привівши у повну відповідність міжнародним стандартам щодо свободи об'єднань, права на приватність, заборони дискримінації і забезпечивши переконливі докази того, що така звітність є необхідною в демократичному суспільстві та відповідає законній меті її запровадження. Зокрема,

– громадські об'єднання не повинні стикатися із жорсткішими вимогами до фінансової звітності та розкриття інформації, ніж інші неприбуткові організації, підприємства або інші юридичні особи, вони повинні мати ті самі права, що й інші юридичні особи;

– має бути значно збільшений поріг доходу організацій, які потрапляють під нові вимоги; м’якші вимоги мають застосовуватися до організацій, які не отримали жодної форми державної підтримки;

– має бути видалена вимога звітування та розкриття інформації про 10 найбільш оплачуваних працівників громадських організацій, а також деяких донорів та підрядників;

– мають бути скасовані вимоги до звітності та розкриття інформації про осіб, які отримують доходи від донорів міжнародної технічної допомоги.

C. Якщо все ж будуть введені нові зобов'язання щодо фінансової звітності та розкриття інформації для ГО, потрібно внести суттєві зміни до санкцій, передбачених законопроектом № 6675, які забезпечать кращу чіткість та пропорційність покарань, в тому числі:

– забезпечити можливість виправлення помилок у звітності;

– розширити спектр передбачених санкцій, щоби вони відповідали типу та ступеню порушень;

– прибрати з переліку санкцій втрату неприбуткового статусу організацій або, як мінімум, чітко зазначити, що це має застосовуватися виключно як крайня санкція і, бажано, лише за рішенням суду.

D. На всіх етапах законотворчого процесу, у тому числі під час обговорень у ВР, потрібні всебічні та ефективні консультації щодо законопроектів № 6674 і 6675. Такі консультації в будь-якому разі мають відбутися до ухвалення закону. Необхідно забезпечити повне інформування про ці консультації організацій громадянського суспільства, яких стосуватиметься це законодавство, та широкої громадськості, щоби надати їм можливість своєчасно подати свої погляди до прийняття законопроектів.

Обіцянки Банкової

Якщо дуже коротко, то рішення констатує: в цивілізованому світі немає правил, подібних тим, що пропонують президентські законопроекти.

"Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ не бачать необхідності таких поправок та рекомендують переглянути їх у повному обсязі. Якщо ж влада все одно зберігає плани щодо впровадження нових фінансових звітів, то вона має чітко обґрунтувати їх необхідність та суттєво покращити існуючі проекти. У нинішній формі суворі вимоги щодо розкриття інформації разом із жорсткими санкціями... можуть поставити під загрозу існування низки організацій громадянського суспільства", – йдеться також у документі.

Цікаво, що на Банковій пообіцяли "Венеціанці" внести в проекти деякі зміни.

"Під час зустрічей у Києві автори законопроектів вказали на свою готовність внести зміни до законопроектів у кількох аспектах", – каже рішення ВК.

Річ у тім, що у Києві експертів ОБСЄ та Ради Європи чітко запевнили: на просте скасування звітності для антикорупційників Україна не піде, на це не стане голосів. "Представники адміністрації президента кажуть, що проекти законів №6674 і 6675 слід розглядати як спробу досягнення політичного компромісу", – переказують експерти.

"Венеціанка" не відмовилася від своєї позиції про те, що нова звітність та санкції мали би бути скасовані повністю. Однак у якості компромісу – якщо на "правильний" шлях справді не стане голосів – ВК та БДІПЛ ОБСЄ запропонували "альтернативний", з суттєвими змінами президентських проектів.

Доповідь містить кілька згадок про конкретні обіцянки Банкової з цього приводу.

По-перше, в АП погодилися, що під час розгляду в Раді варто зменшити вимоги щодо звітності ГО.

"Делегація була рада ​​почути від авторів законопроектів, що вони будуть готові внести поправки до законопроекту, зокрема видалити список "десяти найманих працівників" із вимог до звітності", – йдеться в схваленому рішенні.

По-друге, АП визнала, що санкції щодо порушників мають бути пом’якшені.

"Таким чином, потрібен спектр санкцій, пропорційних до тяжкості порушення (приміром, коротка затримка відмінна від навмисної дезінформації), має бути передбачена можливість виправлення помилок. Ще до винесення попередження (покарання) ГО повинна мати можливість надати роз'яснення...

Делегація була рада почути від авторів законопроектів, що вони готові представити таку можливість у законі", – йдеться у документі.

Окрім цього, експерти пропонують прибрати з переліку санкцій найжорсткішу – втрату неприбуткового статусу організації. "Як мінімум, треба чітко зазначити що це застосовується виключно як крайня санкція і, бажано, лише за рішенням суду", – додає документ.

"Лазівка" для парламенту

У висновках "Венеціанки" не може бути місця політичним оцінкам, однак автори доповіді не втрималися від того, щоби згадати: е-декларування для антикорупційників аж надто схоже на помсту влади своїм "кривдниками".

"Низка різноманітних співрозмовників Венеціанської комісії та делегації ОБСЄ/БДІПЛ вважають цей закон відплатою (помстою) проти тих (активістів), хто боровся за запровадження суворого режиму електронного декларування для державних службовців, включаючи нардепів", – йдеться в документі.

Перший із президентських проектів містить норму про скасування вимоги про е-декларування, але є один важливий нюанс. Із закінченням цього місяця спливає крайній термін подання декларацій, а отже, скасувати цю норму треба до того.

Документ, затверджений у Венеції, завершується пунктом, виділеним жирним шрифтом:

"Надзвичайно важливо, щоб вимоги електронної декларації для антикорупційних активістів були скасовані до 1 квітня 2018 року, тобто до кінцевого терміну подання ними перших електронних декларацій".

Цей момент ще 4 рази (!) підкреслений у тексті висновку.

Схоже, "Венеціанка" зробила все від неї залежне, щоби донести цю думку до української влади.

Однак не факт, що ця думка буде почута.

Річ у тім, що висновки, схвалені у Венеції, мають важливу внутрішню суперечність. А отже, парламент – за бажання – матиме лазівку, щоби не вкластися у "відведений час". А часу справді мало.

Так, Рада Європи та ОБСЄ просять ВР ухвалити зміни якнайшвидше, щоби вчасно скасувати е-декларування активістів, але у той самий час вони ж просять ВР не діяти наспіх і узгодити зміни з усіма причетними. "Потрібні всебічні та ефективні консультації щодо законопроектів № 6674 і 6675. Такі консультації в будь-якому разі мають відбутися до ухвалення закону", – каже документ.

До поставленого дедлайну, тобто до 1 квітня, у Ради запланований тільки один сесійний тиждень. Про жодні "всебічні консультації" до цієї дати не може йтися.

Звичайно, парламент має можливість вийти з цієї колізії – зараз просто скасувати е-декларації активістів, а вже згодом – допрацювати президентські проекти до прийнятного рівня. Відповідний проект №6271 вже зареєстрований і внесений у порядок денний, і "Венеціанка" навіть згадала про його ухвалення як про бажаний варіант. Більше того, офіційний Київ чув поради зробити це і раніше, в тому числі від Брюсселя - зокрема, про потребу невідкладно скасувати е-декларування говорила Порошенку Федеріка Могеріні під час візиту до України.

Чи зважатимуть парламентарі на думку Ради Європи? Чи все ж переможе вже згадане бажання "помститися"? Відповідь дізнаємося вже наступного тижня.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"