Україна сьогодні робить кроки в напрямку децентралізації. Для чого це потрібно та як провести її з максимальною ефективністю?

Відповісти на ці питання допоможе багатий досвід європейських країн.

За останні 10–20 років більшість країн ЄС провели децентралізацію. Багато питань тут вирішують не в центрі, а на місцях. Адже люди, які живуть в місті чи селі, краще знають, що їм потрібно, ніж чиновник у столиці.

Країни ЄС дуже відрізняються за масштабами такої децентралізації. Традиції, чинна інституційна система та особливості національної політики визначають, якою вона є. Проте ми можемо виокремити певні тенденції та взяти до уваги певні уроки.

Найчастіше місцева влада в Європі може вирішувати питання, які безпосередньо стосуються жителів громади. Це будівництво та ремонт місцевих доріг, комунальні послуги, громадський транспорт, водопостачання, водовідведення, теплопостачання, вивіз сміття, розвиток місцевої економіки та територіальне планування.

Боротьба з корупцією: чого вчить досвід ЄС

Часто держава передає на місця відповідальність за шкільну освіту, але не за університети. В Італії влада в регіонах опікується лікарнями. А в Швеції громади турбуються про людей похилого віку. Проте в освіті, медицині, соціальному захисті місцева влада має дотримуватись загальнонаціональних правил та вимог. Це для того, щоб усі громадяни,  незалежно від місця проживання, отримували однаково якісні послуги.

Адже на місцях люди знають, як краще вирішити місцеві проблеми і які з них є більш нагальними. Це, відповідно, допомагає витрачати кошти ефективніше. Отже, мета – економія та більш ефективне використання коштів та більш якісне надання послуг.

Проте децентралізація може привести й до зворотного ефекту. Як уникнути цього – показує досвід ЄС.

Фінансова децентралізація та бюджет

Дослідження співробітника Єврокомісії Маттео Говернаторі показує, за яких умов місцева влада в Європі більш ефективно використовує кошти.

По-перше, громади, більшість доходів яких надходять із власних податків чи плати за надання послуг, зацікавлені нарощувати ці доходи. В багатьох громадах більшість власних надходжень становлять податки на дохід. Тому вони зацікавлені в привабленні інвестицій та бізнесу, який і платить ці податки.

Натомість у тих громадах, де левову частку становлять урядові гранти, а не власні доходи, ефект може бути зворотним. Тут місцева влада знає, що в будь-якому випадку отримає грант. Турбуватись про ефективне використання грошей не потрібно: можна перевести вину на недостатнє фінансування урядом, знімаючи з себе відповідальність.

Ще більшим стимулом для наповнення бюджету є можливість самим визначати ставки податків. Наприклад, місцева влада може встановити їх нижчими, щоб привабити більше підприємців.

В багатьох європейських країнах діють жорсткі правила планування місцевого бюджету. Перевищення видатків над доходами (дефіцит) не дозволяється. Й хоча покарання за таке перевищення не передбачено, в багатьох країнах місцева влада дотримується цих правил, щоб жителі її переобрали на наступних виборах.

Важливо, щоб політики не могли перекласти вину за дефіцит на центр.

Щодо запозичень, то в багатьох країнах їх дозволено лише задля інвестування, але аж ніяк для покривання дефіциту місцевого бюджету.

Чи обов’язково об’єднувати громади?

Якщо слабка кваліфікація працівників на місцях не дозволяє їм якісно виконувати роботу, якщо люди виїжджають і місцеві школи та лікарні – напівпорожні, тоді рішення – об’єднати декілька сіл, селищ чи міст, щоб вони стали спроможними, щоб у них вистачало коштів та кваліфікованих людей.

При цьому важливо, щоб об’єднання декількох малих громад в одну спроможну було обов’язковим. Наприклад, як зазначається в дослідженнях в рамках програм Ради Європи, в Естонії та Латвії кількість громад, які добровільно вирішили об’єднатись, була незначною, поки таке об’єднання не стало обов’язковим. В Естонії не допомагали навіть бонуси об’єднаним громадам – дотація з розрахунку 50 євро на одного жителя, одноразова виплата від 150 до 400 тис. євро, переваги при фінансуванні проектів ЄС.

[L]

В Латвії процес об’єднання пришвидшився, коли уряд вирішив, що об’єднані громади отримують значні кошти, але лише до 2009 року. Після цього об’єднання відбуватимуться уже без преміальних коштів. Керівник одного краю зазначив: "Нам у Латвії дали морквину (по 200 тисяч на волость) і показали батіг (якщо не об’єднались, то грошей не отримаєте)".

В Естонії, щоб керівники волостей не опирались об’єднанню, їм надавали компенсації. Після втрати посади вони ще 6 місяців отримували зарплату та могли 4 роки займати посаду керівника структурних підрозділів у новоутворених органах місцевої влади.

Задля забезпечення спроможності нових громад тут цей процес контролювався урядом. Більшість об’єднань відбувалось навколо "центрів тяжіння", де люди працюють або куди звертаються за послугами. До цього центру на авто не може бути більше 30 хвилин. Тут має проживати не менше 1 тисячі людей, а об’єднуватись – не менше 5 тисяч осіб.

Варто відзначити важливість психологічних страхів. У Литві при об’єднанні волостей жителям важко було сприйняти, що їхня волость зникає. Тому вирішили залишити чинні волості, а нове об’єднання назвати "край".

Місцева влада може робити що завгодно?

Задля контролю та нагляду за діяльністю місцевої влади у Франції вже більше двохсот років діє інститут префекта. Щось подібне хочуть запровадити й в Україні.

У Франції префекти стежать за загальним виконанням державних програм, подоланням надзвичайних ситуацій та безпекою на місцях. Вони слідкують, чи акти місцевої влади є законними та чи не суперечать вони інтересам країни. Для чинності акта не потрібна попередня згода префекта. Це сповільнило б прийняття багатьох рішень. Проте префект може звернутися до суду з проханням скасувати акт.

[L]

В Латвії немає окремих представників держави в регіонах, які б контролювали місцеву владу. Тут ці функції покладено на міністерство.

Також якщо певна громада – в зоні ризику банкрутства, міністерство може призначити відповідальну особу, яка стежитиме за витрачанням місцевого бюджету. Ця особа підписує фінансові документи місцевої влади, щоб вберегти громаду від повного фінансового колапсу.

В Данії та Фінляндії контроль за законністю актів місцевої влади здійснюють представники міністерств у регіонах.

А в Естонії – староста району (повіту). Тут акти місцевої влади публікують в інтернеті. Староста за власною ініціативою чи скаргою громадян їх перевіряє та робить подання про їх незаконність. Якщо орган місцевої влади не згоден, він може звернутись до суду.

Текст підготовлено у рамках проекту представництва ЄС в Україні