Кордон на замку: чому Україна досі не долучилась до європейської транзитної системи

Одним із зобов’язань України за Угодою про асоціацію є впровадження положень Конвенції про єдину транзитну процедуру до національного законодавства України.

У разі виконання цього зобов’язання Україна зможе інтегруватися до спільної транзитної системи NCTS, у якій беруть участь країни-члени ЄС, ЄАВТ, Туреччина, Македонія та Сербія.

Починаючи з 2014 року, адаптація положень Конвенції передбачалася багатьма розпорядчими актами органів виконавчої влади України. Однак відповідне зобов’язання України не було виконане, а терміни для імплементації Конвенції, передбачені Угодою про асоціацію, не дотримані.

Навіщо Україні NCTS

Приєднання до спільної транзитної системи дозволить прискорити та удосконалити митні процедури щодо товарів, які переміщуються через українсько-європейський кордон, зменшити витрати на транскордонну торгівлю товарами з країнами Європи, а також ефективніше протидіяти спробам митного шахрайства.

"Cпільна транзитна процедура", передбачена Конвенцією, заміняє собою національні транзитні процедури, які до того застосовувалися кожною з країн-членів при транзиті товарів на територію іншої держави Конвенції. Конвенція та її додатки детально регулюють правила, документи, форми, гарантії, порядок обміну інформацією, та інші формальності, що застосовуються під час спільної процедури транзиту.

Визначення Конвенції також стосуються ролі осіб, які беруть участь у транзитному переміщенні, митного статусу товарів, роботи з претензіями та штрафами тощо.

Правила і процедури, що встановлені Конвенцією, максимально наближені до положень митного законодавства, власне, самого ЄС.

Фактично імплементація Конвенції суттєво наближає митне законодавство України до законодавства ЄС в тій частині, що стосується переміщення транзитних вантажів та пов’язаних із цим інститутів, таких, наприклад, як інститут гарантій.

Запровадження правил спільної транзитної процедури також означатиме суттєву зміну "правил гри" для учасників міжнародної торгівлі в Україні.

Зокрема, такі зміни стосуватимуться фінансового супроводження транзитних переміщень. На відміну від чинних українських правил, за правилами Конвенції гарантуванню підлягають мито та інші платежі стосовно абсолютно всіх товарів.

В Україні ж наразі гарантуванню підлягає тільки незначна частина товарів, що переміщуються транзитом. Значне розширення списку товарів, транзитне переміщення яких повинно гарантуватись, може призвести до певного обтяження учасників міжнародної торгівлі.

Поточний стан

Основною практичною вимогою європейської сторони до України на шляху до приєднання до Конвенції є успішна тестова експлуатація національної підсистеми NCTS протягом одного року.

По суті, це інформаційно-телекомунікаційна система, в якій здійснюється обробка транзитних декларацій, службової інформації, що стосується спільної транзитної процедури, відбувається обмін інформацією між митними органами різних країн.

Для початку тестової експлуатації цієї системи необхідно створити законодавчі передумови та технологічний базис (включаючи інфраструктуру та програмне забезпечення). Законодавчі передумови полягають в імплементації правил та процедур, встановлених Конвенцією, до національного законодавства. Технологічний базис включає в себе прикладні програми національної підсистеми NCTS та національний вузол для підключення до захищеної мережі, в якій відбувається обмін інформацією про спільні транзитні процедури.

Чинне митне законодавство України значною мірою не відповідає положенням Конвенції про спільну транзитну процедуру.

Ті елементи Конвенції, що вже запроваджені Україною (коди, класифікатори та подібне), мають переважно технічний характер. Вони є недостатніми для початку роботи NCTS в Україні.

Ще 2017 року Державна фіскальна служба (ДФС) прийняла декілька підзаконних нормативних актів, які запровадили мінімально необхідний перелік кодів та форматів даних, які Україна повинна використовувати в межах NCTS. Водночас далеко не всі довідники кодів ("відомчі класифікатори" в термінології ДФС) приведені у відповідність з Конвенцією.

Однак причина цього полягає швидше у відмінностях між митним законодавством України та вимогами Конвенції.

Розроблена Урядом Дорожня карта приєднання України до спільної транзитної процедури ЄС/ЄАВТ передбачає, що гармонізація законодавства може бути завершена не раніше 2020 року. Дата технічної готовності (технологічний базис) також під питанням, враховуючи необхідність розробки національної транзитної підсистеми.

Відповідно до статті 84 та Додатку XV Угоди про асоціацію, Україна повинна впровадити положення Конвенції протягом одного року від дати набрання чинності Угодою про асоціацію. Оскільки Угода в повному обсязі набула чинності 1 вересня 2017 року, станом на 1 вересня 2018 року строк імплементації положень Конвенції сплив.

Що із цим робити?

Навіть за умови внесення всіх необхідних змін до національного законодавства, для початку тестової експлуатації NCTS Україна має створити національну транзитну підсистему. У цьому аспекті доцільним є вивчення можливості застосування прикладних програм, розроблених ЄС для країн-кандидатів: наприклад, Minimal Common Core (MCC) та EDIFACT CCN/CSI (ECN).

Окрім процедури спільного транзиту відповідно до Конвенції, в Україні паралельно діятимуть й інші системи контролю за транзитом (національний "внутрішній" транзит, транзит за деякими іншими міжнародними угодами тощо). Тому доцільно визначитися із концепцію співіснування таких систем (наприклад, у рамках Дорожньої карти приєднання України до спільної транзитної процедури ЄС/ЄАВТ).

Для того щоб отримати запрошення приєднатися до Конвенції, Україна спочатку повинна повною мірою імплементувати в національне законодавство всі її положення та на практиці їх використовувати.

При цьому, як і для країн Конвенції, спільна транзитна процедура не замінить повністю національний транзит (наприклад, переміщення товарів з/до країн, які не є членами Конвенції). Проте, швидше за все, національний транзит також може здійснюватися за ідентичними правилами.

За відсутності нормативно врегульованого порядку здійснення митних процедур відповідно до правил Конвенції,

Україна не може розпочати навіть "тестової експлуатації" NCTS в односторонньому порядку.

Митний кодекс України та підзаконні нормативні акти потребують доопрацювання з метою приведення у відповідність до Конвенції, і найпершими законодавчими та практичними кроками, які є критично важливими для запровадження спільної транзитної процедури є:

• Внесення змін до Митного кодексу, що регулюватимуть питання претензійної роботи між митними органами різних держав, обміну інформації при розслідуваннях втрати вантажів, стягнення та повернення гарантій нерезидентам;
• Доопрацювання нормативно-правових актів митного законодавства, що стосуються термінології, системи гарантій, що застосовуються до транзитного переміщення товарів та митних формальностей під час спільної транзитної процедури;
• Розробка прикладного програмного забезпечення для національної підсистеми NCTS.

Крім того, дорожня карта приєднання України до спільної транзитної процедури ЄС/ЄАВТ не містить жодних положень, які б стосувалися консультацій з учасниками міжнародної торгівлі. Звичайно, імплементація процедури спільного транзиту не передбачає відхилень від правил Конвенції.

Однак робити практичні кроки з їх впровадження без консультацій з усіма зацікавленими сторонами, включаючи і учасників міжнародної торгівлі, було б неправильно. Тому було б варто долучити до участі в робочій групі Дорожньої карти також представників громадських організацій та бізнесу.

Автори:

Роберт Зелді, менеджер відділу оподаткування та юридичних послуг EY в Україні,

Любов Акуленко, виконавчий директор ГО "Український центр європейської політики"