10-річчя Східного партнерства: три поразки ЄС та шанс на оновлення

Програму ЄС Східне партнерство часто недооцінюють за те, що вона вже виконала, і водночас переоцінюють те, чого вона може досягти насправді.

Упродовж десяти років з часу офіційного запуску 7 травня 2009 року Східне партнерство досягло значних результатів з точки зору політичної асоціації, економічних відносин та регуляторного зближення. Однак, як стверджують її батьки-засновники, ця програма не є одним зі стратегічних успіхів Євросоюзу.

Вона не усунула жодних безпекових проблем шести країн, розташованих на східних кордонах ЄС, і не посприяла вирішенню їхніх територіальних суперечок.

Фактично, переважно технократичний підхід ЄС і стратегічна неоднозначність щодо партнерства дозволили переглянути карту регіону іншим силам, які надають перевагу "realpolitik". Тут йдеться не лише про неприкрите захоплення території Криму Росією і "гарячу" війну на Донбасі — яка є найдорожчою війною в Європі, враховуючи жертви і збитки, — а й про зростаючу присутність у регіоні Китаю.

Успіхи та слабкі сторони

З чотирьох пріоритетних сфер Східного партнерства (економіка, належне урядування, сполучення і суспільство) найбільш помітними є економічні результати.

Досягнуті з великими зусиллями угоди про асоціацію з Грузією, Молдовою та Україною, Всебічна та посилена угода про партнерство з Вірменією та встановлення посилених діалогів збільшили торговельні та інвестиційні потоки між ЄС та країнами Східного партнерства, сприяли зростанню зайнятості та розбудові економічних зв'язків між сусідами.

Інтенсифікація торгівлі є найбільш визначним результатом, що став можливим з підписанням поглиблених і всеосяжних зон вільної торгівлі (ПВЗВТ), які є частиною угод про асоціацію (УА). Навіть в умовах російської військової агресії та економічного тиску, за останні три роки експорт з Грузії, Молдови та України до ЄС зріс, водночас експорт до Росії зазнав різкого скорочення.

Відхід від стандартів ГОСТ, успадкованих від Радянського Союзу, і прийняття сучасних технічних стандартів ЄС, адаптація законодавства до acquis Європейського Союзу та усунення нетарифних бар'єрів сприяли економічному зростанню країн і створили довгострокові перспективи для їх модернізації та сталого розвитку. Попереду ще довгий шлях регуляторного зближення. Але з кожним кроком три країни УА не лише отримують ширший доступ до єдиного 500-мільйонного ринку ЄС, а й інтегруються у глобальні виробничо-збутові ланцюги.

Якщо говорити про інші сфери, то забезпечення належного урядування та посилення зв'язків залишається великим викликом.

У той час коли реформи у сфері внутрішньої безпеки та верховенства права дозволили громадянам трьох країн УА отримати "безвіз", який полегшує контакти між людьми та культурний обмін, урядам країн слід позбутися корупції та олігархічних впливів, якщо вони хочуть використати весь потенціал нових угод з ЄС. Навіть у Грузії, яка часто сприймається як найуспішніший партнер серед трьох держав, прогрес залишається нестабільним, про що свідчать затримки у здійсненні судової реформи та скандал з купівлею голосів під час президентських виборів 2018 року.

Створене з метою політичної асоціації, Східне партнерство має на меті сприяти "демократії, стабільності та стійкості" в країнах-партнерах і безпечнішому сусідству для ЄС. За підсумком десяти років Україна досягла значного прогресу після Революції гідності, навіть якщо частина політичного класу та уряду все ще залежна від зацікавлених сторін.

У Вірменії лідери оксамитової революції повільно виходять з "медового місяця", виявляючи, що їм бракує знань і можливостей для виконання своїх обіцянок.

Тим часом Молдова зазнає драматичного демократичного провалу: на останніх парламентських виборах проросійська Соціалістична партія обійшла своїх проєвропейських суперників внаслідок масштабних корупційних скандалів впродовж останніх років.

Зусилля, спрямовані на покращення поваги до демократичних принципів і прав людини в Азербайджані та Білорусі, швидше нагадують переливання з пустого в порожнє, аніж запуск дієвого процесу. Через усе це прихильники Східного партнерства починають усвідомлювати, що ЄС не є серйозним та/або добре підготовленим до того, щоб керувати перетворенням країн-партнерів у повноцінні демократії.

Три стратегічних провали ЄС

Східне партнерство було свідомо сформоване з метою політичної асоціації, яка, природно, викликала деякі зовнішні наслідки — як добрі, так і погані. Хоча заявлена ​​мета Східного партнерство полягала в тому, щоб запропонувати "все, окрім інституцій", Кремль і країни-партнери все ж сприймали дану ініціативу як перший крок до членства в ЄС.

Проте, поки відсутній консенсус всередині ЄС стосовно кінцевої мети посилення відносин з сусідніми країнами, можна стверджувати, що задекларована мета Східного партнерства — посилення стійкості інститутів і суспільств шести країн-учасниць — переведена у стан анабіозу. Застосування методології "розширення лайт" скоро досягне свого ліміту в країнах, яким не запропонований вступ до ЄС.

За умови підтримки зусиль та наявності ресурсів технократичний підхід ЄС, ймовірно, призведе до повільного прогресу в країнах-партнерах. При цьому він не буде стійким і рівномірним через його вразливість до внутрішнього опору та впливу зовнішніх сил.

Другий стратегічний провал Східного партнерства полягає в тому, що країни-члени ЄС досі не бажають посилювати підтримку безпеки в регіоні. Про це свідчить гучне мовчання у відповідь на запит президента Порошенка про запровадження миротворчої операції ЄС на лінії розмежування на Донбасі.

Східне партнерство пропонує підтримку енергетичної безпеки, інтегрованого управління кордонами, реформування сектора кібербезпеки та цивільної безпеки.

Але все це занадто мало та надто пізно.

Це підводить нас до третього стратегічного провалу: ЄС не має уявлення про те, як виплутатися зі стратегічного змагання, що триває в спільному/оспорюваному сусідстві з Росією. Остання відхилила пропозицію про членство в Європейській політиці сусідства ще 2003 року.

Однак Східне партнерство не вивчило урок російсько-грузинської війни 2008 року, коли Кремль спровокував президента Саакашвілі до того, щоб надати Москві привід для тимчасового вторгнення до Грузії.

Таким чином, Росія агресивно відстоювала свої інтереси в регіоні, зокрема, блокуючи будь-які перспективи подальшого розширення НАТО до її кордонів.

Україна зрештою заплатила ще вищу ціну, тільки-но Кремль зрозумів, що Угода про асоціацію, про яку президент Янукович веде переговори в рамках Східного партнерства ЄС, призведе до стратегічної переорієнтації країни.

ЄС повинен дати чітку відповідь на ці стратегічні виклики, якщо хоче відсвяткувати 20-річчя Східного партнерства. Водночас він не може поступитися своїми власними цінностями та поставити під загрозу безпеку і соціально-економічний прогрес своїх східних сусідів.

Східне партнерство 2.0

Очікується, що результати святкового саміту у Брюсселі будуть незначними. Захід відбудеться менше ніж за два тижні до виборів до Європейського парламенту, за якими йде призначення наступного президента Європейської ради, верховного представника ЄС із закордонних справ і безпекової політики та європейських комісарів.

Жодного кардинального перегляду Європейської політики сусідства та Східного партнерства не слід очікувати до кінця 2020 року. До цього часу ЄС зосередиться на 20 досягненнях, які зобов’язалися впроваджувати партнери.

Але це не має стримувати нас від того, щоб думати наперед. Адже дорога до пекла вистелена благими намірами.

Першим пріоритетом має стати забезпечення помітного успіху режиму вільної торгівлі. Це — моральний обов'язок, враховуючи високу ціну, яку Україна, Молдова та Грузія сплатили за це партнерство.

Якщо Угода про асоціацію не забезпечить обіцяні економічні вигоди широким верствам населення, це призведе до послаблення проєвропейських настроїв.

У цьому і полягає стратегічна мета: важливо довести іншим країнам регіону, що розширення співпраці з ЄС окупається. Отже, ЄС повинен дотримуватися своєї програми "низької" політики шляхом вдосконалення змісту та оперативного впливу угод про асоціацію (УА+).

Другим пріоритетом має стати перетворення регіону Східного партнерства радше у сполучний хаб для торгівлі та інвестиційних потоків між ЄС та Китаєм, а не лише в конвеєрну стрічку для китайської ініціативи "Один пояс, один шлях".

Саме у східних країнах "нормативна сила Європи" зустрічається з китайським інвестиційним велетнем, направленим на Захід, під назвою "Один пояс, один шлях".

Життєво важливим для всіх учасників є те, щоби товари могли проходити безпечно і вільно через євразійський простір. Завдяки впровадженню "м'якого зв'язку" (тобто правової структури, що базується на наближенні високих стандартів якості та угодах про умови міжнародного врегулювання суперечок), інвестиції в засоби "жорсткого зв'язку" (дороги, залізниці, порти тощо) матимуть кращий захист.

З'єднання китайського та європейського ринків також повинно слугувати інтересам і надавати вигоду країнам Східного партнерства як повноправним бенефіціарам двосторонньої торгівлі та інвестицій. Адже торгівля породжує стабільність.

Грузія перебуває в привілейованому становищі не лише географічно через наявність південнокавказького залізничного та транспортного коридору. ЗВТ з ЄС надало їй змогу укласти Угоду про вільну торгівлю з Китаєм. Тому резонним видається вщеплення до Платформи зі сполучення ЄС-Китай, яка діє з 2012 року і яка тепер має можливість довести свою цінність.

Водночас Росія і Євразійський економічний союз тишком приймають стандарти ЄС, замінюючи неефективні й застарілі ГОСТи, що полегшує приєднання до торговельної системи.

Подальшу торговельну співпрацю з ЄС можна використовувати як додаткову "приманку" для того, щоби зробити Росію менш войовничою. Росія не виграє від того, що бездіяльно стоятиме осторонь.

Третім пріоритетом має бути гасіння пожеж минулих років. Це вимагає не лише дій на геополітичному рівні. На низовому рівні ініціативи Східного партнерства повинні заохочувати міжетнічні контакти та зв’язки між громадами, а також співпрацю з місцевими владами та молоддю з метою створення стабільності та стійкості.

Нарешті, ЄС повинен посилити символічну цінність Східного партнерства, підвищивши його багатосторонній вимір.

Східне партнерство цінується за бізнес-форуми і форуми громадянського суспільства та за надання платформи для політичної комунікації між вкрай різнорідними країнами, що дозволяє урядам Азербайджану та Білорусі вихвалятися перед своїми власними громадяни.

Але завдяки цьому Східне партнерство може розробити більш конкретні спільні проекти для соціально-економічного зростання регіону. Європейська школа в Тбілісі є флагманським проектом і, можливо, навіть інструментом для підвищення місцевої відповідальності за управління змінами в середньо- та довгостроковій перспективі.

ЄС міг би навіть експериментувати з робочими групами Східного партнерства+, щоб віднайти окремі сфери для взаємодії з Центральною Азією, країни якої перебувають у процесі розширення своїх угод про партнерство та співробітництво з ЄС, Китаєм і Росією.

Боротьба з цими викликами має бути одним із головних пріоритетів у наступному десятилітті, якщо Східне партнерство і надалі прагне будувати взаємовигідні відносини між ЄС та його східними сусідами.

Автор: Стівен Блокманс,

старший науковий співробітник
Центру європейських політичних студій (CEPS)

Стаття підготовлена в рамках проекту "Розуміння угод про асоціацію між ЄС та Україною, Молдовою і Грузією", який реалізується за фінансової підтримки Уряду Швеції