Ідея про референдум з метою врегулювання конфлікту з Росією спровокувала гнівну хвилю в експертних колах України – причому як серед тих експертів, які стоять на дещо проросійських позиціях, так і тих, кого частіше відносять до прозахідних кіл.

Досвід врегулювання конфліктів небагатий на приклади, коли референдум ставав би головним етапом вирішення спору.

А поодинокі випадки використання цього інструменту подають Україні неоднозначні сигнали – є як позитивні приклади, коли референдум ставав символічним етапом врегулювання, так і негативні, коли голосування лише поглибило існуючі проблеми.

Деталі мають значення

Деякі експерти в Україні вважають, що публічний підхід, ведення переговорів, так би мовити, в онлайн-режимі стане на заваді досягненню будь-яких компромісів із Росією.

Російські переговірники, до слова, часто звинувачували українців за "рупорний підхід", коли публіці ставав відомий хід консультацій до досягнення будь-яких результатів. Росія справді віддає перевагу закритому способу вирішення спірних питань – особливо коли йдеться про переговори зі слабшим партнером: за таких умов їй не потрібно підбирати правильні слова, можна вдаватися більш відверто до шантажу і залякування.

Інші упевнені, що референдум – пряма дорога до капітуляції: острах, вочевидь, ґрунтується на результатах одного з останніх соціологічних опитувань, яке показало прихильне ставлення українців до ведення прямих переговорів із Росією та навіть до прямого діалогу з керівниками ОРДЛО.

Задля справедливості варто зазначити: питання в опитуванні мають дещо незбалансований характер, оскільки містять оціночну позитивну мету (прямі переговори "заради встановлення миру"), що одразу "накручує" високий рівень підтримки.

Відповіді були б діаметрально протилежними, якби респондентам запропонувала оцінити тезу: "Чи варто йти президенту України на прямі переговори з керівництвом Росії без участі посередників, "якщо це провокуватиме подальшу агресивну політику Кремля?".

Формулювання завжди має значення: тому дуже важливо, яке питання буде включено до бюлетеня на референдумі у разі його проведення.

Інший важливий момент: на якому етапі може бути проведений референдум. Якщо на самому початку (наприклад, для з’ясування формату переговорів, певних "червоних ліній" для української влади; це так звані mandate referendums), то це навряд чи зможе кардинально сприяти вирішенню конфлікту.

Українці, найпевніше, погодяться з будь-яким мандатом для президента, якщо він пообіцяє, що саме таке народне благословення дозволить йому досягти бажаного результату.

Інша річ, чи справді це гарантуватиме якийсь результат, що відповідатиме інтересам України? Чи зможе потім президент апелювати до результатів такого референдуму, якщо підсумок переговорів не збігатиметься з попередніми очікуваннями українців?

Так само навряд чи принесе якийсь результат голосування народу з приводу окремих положень можливого мирного плану: наприклад, складно припустити, що народ схвально поставиться до амністії.

Потрібно також усвідомлювати, що врегулювання – завжди багатоетапний і нюансований процес, який міститиме чимало неоднозначних питань. Якщо радитися з кожного такого питання з народом, то процес врегулювання може затягнутися на десятиліття.

Міжнародний досвід: Північна Ірландія vs Кіпр

Референдум як інструмент чи етап врегулювання конфліктів – досить рідкісне явище. Все-таки потрібно усвідомлювати, що без волі керівників протиборчих сторін, без чітко виписаного мирного плану сам по собі референдум має мале значення.

Більше того, часом навіть чітко виписаний мирний плані і воля представників сторін не є гарантією референдумного успіху. Так, зовсім недавно, у жовтні 2016 року, в Колумбії відбувся референдум для ратифікації мирної угоди, досягнутої між урядом країни і повстанським угрупованням FARC.

Зрештою угода була відхилена виборцями (50,2% проти 49,8%). На щастя, результат референдуму не став на заваді процесу вирішення тривалого конфлікту – повстанці у 2017 році пішли на роззброєння, почали реєструватися для участі в спеціальних програмах для реінтеграції до мирного життя. Але цьому передували десятиліття кровопролиття, невдалих переговорів – громадянська війна в країні бере початок в 1964 році.

Важливо також враховувати, що у випадку з Україною і Росією (на відміну від тієї ж Колумбії) йдеться про міждержавний конфлікт.

Схвалення мирного плану українцями на референдумі не означатиме, що цей план буде імплементовано. Зокрема, через протидію іншої сторони.

До слова, у випадку з Північною Ірландію референдум для схвалення мирної домовленості було проведено також і в Республіці Ірландія того ж дня – 22 травня 1998 року. Страсноп’ятничну угоду (Good Friday Agreement) було схвалено на референдумі значною кількістю мешканців Північної Ірландії (71%). У самій Ірландії показник сягнув 94% громадян.

Важливо зауважити, що референдуму на території Великої Британії в цілому (поза Північною Ірландією) не було. Конфлікт розгорівся наприкінці 1960-х років – тому на врегулювання пішло фактично три десятиліття.

Відмінним є досвід референдуму на Кіпрі. На північну частину острова висадилися турецькі війська ще в 1974 році. У 1983 році північна турецька громада самопроголосила себе "Турецькою Республікою Північного Кіпру" – визнали утворення, зрозуміло, лише в Туреччині.

За врегулювання конфлікту взявся Кофі Аннан, тодішній генсек ООН – за кілька років до вступу Кіпру до Євросоюзу.

План, названий іменем Аннана, передбачав створення нової держави Об’єднана Кіпрська Республіка, розділеної на дві автономії (грецьку з 69,5% території і турецьку з 28,5%). Головним стимулом для врегулювання конфлікту мав стати вступ Кіпру до Євросоюзу 1 травня 2004 року.

Перед турками-кіпріотами з’явилася можливість припинити міжнародну ізоляцію свого регіону, втілити перспективи інтеграції в європейську економіку. Очікувалися символічні "бонуси" для самої Туреччини, яка кілька десятиліть прагне стати членом Євросоюзу: турецька мова могла б стати офіційною мовою в Євросоюзі ще до членства самої Туреччини.

Як стверджують спостерігачі, усі дипломатично-промоутерські зусилля були кинуті на те, аби переконати саме турків-кіпріотів у необхідності підтримки плану Аннана на референдумі. Припускали, що греки-кіпріоти мали б бути апріорі зацікавленими у відновленні територіальної цілісності і суверенітету.

Утім, сталося інакше: турки-кіпріоти підтримали мирний план (майже 65% виступили за), а греки-кіпріоти відхилили його (майже 76% були проти).

Ще один урок, який можна винести з міжнародного досвіду – харизма ініціатора референдуму має не менше значення для результату, ніж сам мирний план.

У цьому контексті можна згадати французького президента Шарля де Голля, який оголосив референдум щодо самовизначення Алжиру 1961 року. Генерал пригрозив піти у відставку у тому випадку, якщо його пропозиція проводити переговори зазнає поразки, і 75% французів проголосували за незалежність алжирців.

Часом, проте, шантаж відставкою може зіграти злий жарт: у 2016 році італійський прем’єр Маттео Ренці пообіцяв піти у відставку в разі провалу на референдумі щодо конституційної реформи – зрештою, так і сталося (хоч цей прикад і не стосується проблематики врегулювання конфліктів, однак показує, що одні й ті самі прийому не завжди спрацьовують).

У будь-якому випадку потрібно завжди мати на увазі, що референдуми часом призводять до небажаних наслідків.

Так, референдум у Східному Тиморі в 1999 році, який проводився під егідою ООН, призвів до кровопролиття. Вважається, що його провели зарано, не забезпечили належним чином безпекових умов – у підсумку тисячі східнотиморців були вбиті, 400 тисяч стали біженцями.

Більш близький приклад референдуму, що став проблемою – Brexit. Сумнівно, що виборці усвідомлювали складність і тривалість процесу "розлучення" з Євросоюзом.

* * * * *

З огляду на неоднозначні світові прецеденти, українській владі варто обережніше апелювати до інструменту референдуму.

Несвоєчасний або погано підготовлений референдум може спровокувати більше проблем, аніж користі.

Автор: Сергій Солодкий,

перший заступник директора Центру "Нова Європа"