Вже тиждень формула Штайнмаєра лишається топтемою української політики, але запитань про її зміст та можливі наслідки не поменшало. Особливо – після новин останньої доби, виходячи з яких, Україна вже погодила зміст формули, але нібито, за твердженням Росії, не хоче підписувати письмове зобов’язання щодо неї.

Усі ці новини викликають запитання: а чи не намагається Київ "переграти" Кремль?

Чи не планують у Зеленського дати згоду на застосування формули Штайнмаєра, а потім відмовитися від реального проведення виборів?

Втім, перемогти Кремль з такою логікою не вдасться. Це – хибний розрахунок, бо коли розпочнеться політичне врегулювання, включити задній хід буде нереально. А тому якщо Україна дасть остаточну згоду на застосування формули, то має продумати усі можливі ризики та наслідки свого кроку.

Деякі з них у цій статті публічно прозвучать уперше.

Формула з трьома невідомими

Про те, що заховане за назвою "формула Штайнмаєра" та як вона з’явилася у переговорах України та Росії, на сторінках "Європейської правди" вже розповіли і колишній голова МЗС Павло Клімкін, і нинішній Вадим Пристайко, і ексрадник президента Порошенка Костянтин Єлісєєв.

Якщо коротко, то це – домовленість про те, як має виконуватися один і лише один із пунктів Мінських домовленостей: запровадження так званого "особливого статусу" ОРДЛО, тобто закону "Про особливості місцевого самоврядування". У "формулі" йдеться про те, що цей закон набуває чинності у два етапи. Він має запрацювати тимчасово у день проведення місцевих виборів на території ОРДЛО. І лише у разі, якщо БДІПЛ ОБСЄ визнає ці вибори чесними та вільними, закон набуває чинності вже на постійній основі.

Як довго триватиме "тимчасовість", формула не передбачає. Зазвичай ОБСЄ резервує вісім тижнів від дня виборів на підготовку фінального звіту з висновком про те, чи були вибори чесними, чи навпаки (і наразі, наскільки нам відомо, йдеться саме про цей документ).

Але цей опис лишає низку запитань.

По-перше, що станеться у разі нечесних виборів, які пройшли під дулами автоматів?

Із домовленості виходить, що навіть у цьому разі протягом восьми тижнів Київ буде вимушений визнавати "обрану" місцеву "владу" (адже закон, хоч і тимчасово, але діє!) та взаємодіяти з нею. А це, зі свого боку, підштовхне місію ОБСЄ закрити очі на порушення і видати позитивний висновок – мовляв, хай ця "влада" і сумнівна, але вона готова до співпраці з Києвом, і тому треба рухатися до миру. Отже, цей сценарій необхідно передбачити і блокувати.

По-друге, коли відновиться робота центральної влади на нині окупованих територіях?

Закон про так званий "особливий статус" регулює роботу органів місцевого самоврядування, але влада в Україні не обмежується лише мерами та місцевими радами. Є уряд, є облдержадміністрація. Є, зрештою, поліція. Хто гарантуватиме безпеку під час виборів? На контрольованій урядом території це робить українська Національна поліція. Хто робитиме це в "Л/ДНР"?

По-третє, хто буде арбітром, спроможним дати відповідь про чесність виборів?

Звісно, для спостереження за виборами на Донбасі має бути сформована нова місія – монітори СММ ОБСЄ не мають для цього ані мандату, ані знань. Але досвід роботи СММ дозволяє оцінити, наскільки реальною є робота спостерігачів на окупованій частині Донбасу в її нинішньому вигляді. До того ж знадобиться спостереження не тільки за виборами, а й за бойовиками (чи не залякують вони людей, чи відвели техніку, чи склали зброю тощо).

Нині СММ ОБСЄ неспроможна дати відповіді на такі питання. Їхні пересування окупованою територією абсолютно і повністю залежать від "доброї волі" бойовиків. Дозволяють кудись рухатися – спостерігачі рухаються. Не дозволяють – верифікація на цьому завершується. Не кажучи вже про те, що місія працює тільки в світлий час доби та не пересувається ґрунтовими дорогами! Ситуація в Станиці Луганській – дуже красномовна в цьому контексті. Увага багатьох столиць прикута до спроб демілітаризувати цю ділянку, але СММ ОБСЄ досі не може повною мірою обстежити підконтрольну бойовикам ділянку і безсила змусити бойовиків розібрати їхні фортифікаційні споруди.

Як за цих умов можна пересвідчитися у всеохопній демілітаризації? А без виведення військ готуватися до виборів – подібне до самогубства.

Звісно, можна лишити все як є. Тоді росіяни та бойовики дадуть СММ ОБСЄ доступ лише до "зразково-показових" територій. Чи має хтось сумніви, що на підставі таких поїздок місія визнає "вибори" на окупованій території такими, що відбулися, "нехай і з деякими порушеннями"?

Вимоги України до виборів на Донбасі

Попри ці застереження, варто відразу наголосити: сама по собі формула Штайнмаєра ще не є "зрадою". Якщо не лишити проведення виборів "на самоплив", якщо висунути чіткі умови та продумати деталі, то вибори на Донбасі можуть стати кроком до повернення окупованих територій під контроль центральної влади.

Зрештою, і міністр Пристайко, і президент Зеленський вже зробили заяви про важливість безпекової компоненти, про обов’язкове виведення російських військ як передумову виборів, про те, що вибори мають проходити за українськими законами, за участі українських партій, під контролем українського ЦВК тощо.

Критично важливо, щоби Київ наполягав на цих умовах вже зараз, а не розраховував на "чесні звіти" ОБСЄ про нібито демілітаризацію та "відносно вільні" вибори.

Підстави для таких вимог в України є. І вони випливають з тієї самої формули Штайнмаєра.

Ми вже згадали про те, що ця формула не є замінником "Мінська" чи його "розшифровкою"; вона стосується лише одного, конкретного пункту. А це означає, що одночасно необхідно домовитися і про інші деталі виборів. Хронологія дій, верифікація, засоби контролю – все це має бути в тому самому майбутньому документі.

До слова, в МЗС вже анонсували певні умови з українського боку, так званий "план Зеленського" – хоча наразі невідомо, чи включає він ті вимоги, що запропоновані у цьому тексті.

Вимога 1. Спочатку – безпека

І це не просто слова. Це – ключова надважлива для України позиція: безпековий та політичний трек мають бути поєднані, з перевагою першого.

До слова, у логіці Франка-Вальтера Штайнмаєра у 2016 році, коли він запропонував свою "формулу", підхід був зворотнім. Пропонувалося, що встановлюється режим тиші, відбувається розведення військ, а далі – повний набір політичних кроків з боку України, аж до зміни Конституції. І саме тому ця пропозиція "не злетіла" – їй явно бракувало виведення іноземних військ, тобто деокупації та демілітаризації Донбасу. А ще – гарантій того, що Київ поверне контроль над кордоном.

Ми вже бачимо, що від старих пропозицій Штайнмаєра Київ відійшов: офіційно проголошено, що змін до Конституції ніхто не вноситиме. Але так само треба змінити і безпекову частину домовленостей.

Виведення військ має відбутися ще до початку підготовки до виборів!

Спочатку – режим тиші. Сталий і без порушень. Не тиждень і не два, а принаймні місяць, за повного доступу СММ ОБСЄ до будь-яких ділянок окупованих територій. За тим – відведення важкого озброєння (хоч воно начебто вже відбулося), а також розведення військ вздовж всієї лінії розмежування. Потім – і це принципово – виведення незаконних збройних формувань та іноземних військ з окупованої частини.

Без цього говорити про жодні вибори неможливо за визначенням.

І тільки після цього – початок підготовки до виборів: або з попереднім відновленням роботи українських органів влади на цих територіях, або із запровадженням міжнародної місії, яка виконає їхню роль.

Вимога 2: Вибори – це не тільки голосування

На щастя, у 2015 році українська сторона вже частково створила для себе подушку безпеки, перелічивши стандарти виборів, ухваливши закон про деякі доповнення до того самого "особливого статусу".

Там згадано і про спостерігачів (міжнародних та українських), і про безпечні умови їхньої роботи, виведення всіх незаконних збройних формувань, участь всіх охочих партій, свободу агітації, доступ до медіа, роботу українських медіа на території ОРДЛО, право голосу для переселенців. 

А оскільки рамкові вимоги для виборів вже визначені, то формально ніхто не може вимагати від України зумисно організувати вибори, які за цими міжнародно визнаними стандартами не будуть чесними та вільними. 

Чи посилює це переговорну позицію України? Безумовно. 

Чи буде Росія заперечувати проти дотримання всіх цих умов? Безсумнівно. 

Але ми маємо наполягати на збереженні критичних пунктів. 

Хто керуватиме виборчим процесом? Це має бути українська ЦВК, а не "ЦВК" самопроголошених "республік". Для цього ЦВК має відновити реєстр виборців. Поліція має гарантувати безпеку, а для цього вона, тобто поліція, в принципі має бути в ОРДЛО на той час. Українські суди мають у тому чи іншому вигляді працювати вже під час виборчої кампанії. 

Українські ЗМІ мають безперешкодно працювати, а політики – агітувати виборців. Просто "дозволити" всім українським партіям брати участь у цих виборах – це абсолютний нуль, якщо не гарантувати, що представникам цих партій фізично нічого на цій території не загрожує. А це знову повертає нас до демілітаризації та роззброєння.

Вимога 3. Амністія і її застосування

Реалізація цієї вимоги наразі виглядає досить складно, але вона лишається важливою. 

Амністія тих, хто брав участь у подіях на Донбасі, передбачена "Мінськом", але Київ не раз говорив: ті, хто скоїв найтяжчі злочини, хто катував наших військових та полонених, не можуть під неї підпасти. Взагалі винести за дужки і "забути" про цю проблему буде явною помилкою. 

У цьому разі ми за деякий час після виборів можемо з’ясувати, що серед новообраних представників місцевої влади є воєнні злочинці, які вже отримали суспільне визнання як партнери офіційного Києва! 

Завершити амністію за одну ніч, звісно, не вийде: слідчі дії та судові процеси можуть тривати роками. Але Україна може наполягати на тому, щоби одночасно з початком підготовки до виборів відбувся і початок відповідних розслідувань. 

В цьому процесі необхідно виокремити люстрацію (ті, хто працював на певних посадах у певних органах псевдореспублік, у каральних підрозділах тощо, за замовчуванням не мають претендувати на посади у місцевій владі) і, власне, процес амністії. І якщо з першим блоком обмеження можуть бути визначені на рівні закону, то з амністією так не вийде.

Амністія – річ індивідуальна. Має бути слідство і суд (нехай навіть формальний, за згодою сторін), який визначить ступінь вини конкретної людини.

А отже, ще до виборів має відбутися запуск роботи правоохоронних органів (навіть у якійсь перехідній формі до повноцінного відновлення української поліції), які дадуть старт процесу розслідувань злочинів після 2014 року.

"Червоні лінії" в громадській думці 

Одна з найбільших претензій до нової влади у питанні переговорів з Росією – брак публічно окреслених червоних ліній, тобто домовленостей, на які Україна ніколи не погодиться.

Однак деякі неофіційні "червоні лінії" вже є – їх окреслила громадська думка.

Українці відкидають проведення виборів на умовах бойовиків; повну амністію; узаконення "народної міліції" тощо. Такі настрої характерні як по Україні загалом, так і на Сході, як для електорату "Слуги народу", так і навіть для електорату ОПЗЖ. 

І це теж аргумент для наших західних партнерів по "Нормандії": ви ж не хочете отримати політичну дестабілізацію в Києві?

Таким чином, навіть формула Штайнмаєра може набути зовсім іншого змісту, якщо зосереджуватися не на проведенні виборів як такому, а на деталізації всіх умов їх проведення. Безумовний пріоритет – завершенню безпекових кроків до імплементації політичної частини. 

І не варто навіть натякати на те, що вибори на Донбасі можуть відбутися "вже завтра", чи-то за кілька місяців. Ані демілітаризація регіону, ані підготовка до чесних виборів, ані відновлення роботи українських органів влади на Донбасі апріорі не можуть відбутися за пів року, як пропонував український міністр закордонних справ. 

Здійснити реінтеграцію Донбасу за пів року просто неможливо. За цей час можна хіба що легалізувати статус-кво – але не на українських умовах та з непередбачуваними наслідками для держави.

Автори:

Марія Золкіна, аналітик фонду "Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва"

Сергій Сидоренко, редактор "Європейської правди"