Україна як Молдова: які проблеми судової реформи Зеленського покаже "Венеціанка"

Вже до кінця поточного тижня Україна може отримати проєкт рішення Венеціанської комісії щодо реформи системи правосуддя, яка була ухвалена в "турборежимі" вже новим скликанням парламенту.

І хоча про цей висновок "Венеціанку" запитала не Україна, а регламентний комітет ПАРЄ, просто проігнорувати його Київ навряд чи зможе – адже зараз цей закон є підставою для найгострішої критики на адресу нової влади, що лунає від західних партнерів.

Йдеться про закон "Про внесення змін до закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" (колишній законопроєкт №1008). Він, зокрема, змінює порядок формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів та зменшує кількість суддів Верховного суду з 200 до 100. Своє занепокоєння цими змінами висловлювали генсек Ради Європи, Єврокомісія, G7, а також посли країн Євросоюзу.

Остаточне рішення Венеціанська комісія ухвалить на початку грудня, коли збере відгуки від України та членів ВК від інших держав, але вже зараз можна зробити деякі висновки і узагальнення. Адже є досвід Молдови і нещодавній висновок "Венеціанки" щодо її законопроєкту про судову реформу, що має чимало спільного з українським "законом №1008". 

Український закон і молдовський проєкт є схожими – а отже, Венеціанська комісія має всі підстави дати щодо нас подібний висновок. 

І це може принципово вплинути на проведення судової реформи в Україні. 

Що робили у Молдові?

Цього літа, після зміни влади у Молдові і оголошення курсу на боротьбу із судовою корупцією, наші сусіди вирішили провести реформу, почавши її з Верховного суду.

Їхній проєкт пропонує зменшити кількість суддів Верховного суду удвічі, з 33 до 17 (так само, як і український "закон №1008"). При цьому створюється ad hoc комісія з оцінювання з 20 членів, яка має оцінити усіх суддів і вирішити, хто працюватиме після реорганізації ВС.

 Ключовим є залучення до цієї комісії чотирьох представників громадянського суспільства та шістьох міжнародних експертів – тобто вони становитимуть половину її складу. Молдова, по суті, скористалася досвідом України при формуванні Вищого антикорупційного суду, до відбору якого була залучена Громадська рада міжнародних експертів. 

Очевидно, що така формула є необхідною у державах, де судова система та суспільство глибоко просякнуті корупцією. 

Саме ж оцінювання відбуватиметься за критеріями доброчесності, стилю життя, професійної діяльності та особистих якостей. 

Якщо суддя Верховного суду відмовляється проходити оцінювання, він чи вона має право подати у відставку. У разі ж невідповідності судді критеріям доброчесності його переводять з ВС до суду нижчої інстанції. 

Після оцінювання суддів Верховного суду комісія з оцінювання розпочинає оцінювання голів апеляційних судів та судів першої інстанції.

Гарантії суддям – не абсолют

Традиційно Венеціанська комісія, як і інші органи Ради Європи, наголошують на важливості принципу незмінюваності суддів. Він полягає у тому, що суддям (обраним чи призначеним) має бути гарантоване перебування на посаді до обов’язкового пенсійного віку або закінчення строку повноважень. 

Крім того, Європейський суд з прав людини в рішенні "Олександр Волков проти України" наголосив на іншому принципі, який наполегливо рекомендує для застосування Рада Європи: органи суддівського врядування, які вирішують питання кар’єри суддів, мають складатися переважно із "суддів, обраних самими суддями". 

Для чесних суддів це є гарантією незалежності. 

Втім, у країнах, де поширена судова корупція і безкарність, наслідки можуть бути протилежними.

Саме у такій ситуацій опинилися і Молдова, і Україна, і у нас цей принцип часто грає не на користь ефективним реформам та демократії.

Зважаючи на це, останнім часом міжнародні інституції почали відходити від цих догм. Зокрема, у документі Венеціанської комісії "Rule of Law Checklist" наголошено, що при формуванні судових рад потрібно уникати як політизації, так і корпоративізму, який можливий, якщо такі органи складатимуться лише з самих суддів. Аналогічні висновки містяться у доповіді спеціального доповідача ООН про незалежність суддів та юристів. 

В рішенні щодо Молдови Венеціанська комісія зважилася відступити від звичного принципу.

Вона згадала власне рішення щодо судової реформи в Албанії (яка також передбачала суттєве судове перезавантаження за участі міжнародних експертів) і зауважила, що у деяких посткомуністичних країнах надто високі стандарти щодо судової незалежності можуть "призвести до парадокса". Річ у тім, що гарантії незалежності надаються суддям, які на практиці не були ані незалежними, ані неупередженими. 

За таких обставин, зауважує Комісія, рекомендований тимчасовий механізм очищення судової влади та "перезавантаження" всієї системи. 

Для судової реформи в Україні зміна позиції ВК є дуже добрим знаком.

В умовах, коли є потреба замінити велику кількість суддів, у доброчесності яких є сумнів, надто великий акцент головного юридичного арбітра Ради Європи на принципі незмінюваності суддів явно не сприяв реформі. 

Зауваження до реформи

Втім, Венеціанська комісія традиційно мала й деякі зауваження до молдовського законопроєкту. 

По-перше, наголошують експерти, таке оцінювання суддів не може розглядатися як традиційний інструмент. Для підвищення судової підзвітності в демократичних суспільствах пасують дисциплінарні процедури щодо суддів, а у виняткових випадках – кримінальні розслідування. Для застосування спеціальних процедур уряд має обґрунтувати, чому ці методи не працюють і чому потрібно застосовувати саме запропоновану модель оцінювання суддів. 

ВК критично оцінила пропозицію уряду Молдови переводити у суди нижчої інстанції суддів Верховного суду, які не пройшли перевірку на доброчесність (аналогічну норму містить і ухвалений президентський законопроєкт в Україні). Венеціанська комісія наполягає, що за нормальних умов невідповідність вимогам доброчесності має призводити до дисциплінарної відповідальності (аж до звільнення), а не до переведення в інший суд. 

Експерти Венеціанської комісії зауважують, що корупція у судовій сфері є темою, що турбує суспільство, і практика переведення недоброчесних суддів до нижчих судів подає людям неправильний сигнал.

Також, на думку ВК, хоч законопроєкт і встановлює певний баланс між членами конкурсної комісії, та може скластися так, що лише 6 з 20 її членів матимуть судовий досвід. І хоча "Венеціанка" більше не наполягає на тому, щоб суддів у подібних комісіях була більшість, та рекомендує збільшити кількість суддів у комісії "хоча б до більш істотної частини".

Та головне те, що загалом висновок Венеціанської комісії щодо самої можливості реформи не є негативним. Експерти наголошують, що критичні ситуації, такі як надзвичайно високий рівень корупції у сфері судової влади, можуть виправдовувати такі радикальні заходи, як "екстраординарне" оцінювання суддів. При цьому, на думку Комісії, це є компетенцією влади вирішувати, чи склались такі умови, які змушують провести повну перевірку і скорочення кількості суддів Верховного суду. 

Втім, завжди зберігається ризик політичного втручання в процес. Тому ВК наголошує на необхідності важливих запобіжників. Передовсім, виправдання таких заходів є важливим, щоб це не створювало очікування, що кожна зміна уряду буде призводити до нової перевірки суддів. Також дуже важливо, щоб критерії оцінювання, які використовуватимуть в оцінюванні доброчесності, професіоналізму та способу життя суддів, були чітко та вичерпно вказані у законопроєкті. 

Ні того, ні іншого, на жаль, зовсім немає в українському законі. І це може стати пересторогою на шляху його ефективної імплементації.

А що з українською реформою?

Український "закон №1008" пропонує схожі процедури щодо скорочення кількості суддів Верховного суду, та є відмінності. 

Процедури в Молдові простіші. У Молдові комісія з оцінювання має повноваження сама відбирати суддів, а в Україні конкурсна комісія відбирає членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів, які вже в свою чергу відбиратимуть суддів Верховного суду. 

Відрізняється й ситуація з методологією оцінки. В Молдові комісія самостійно її затверджує та проводить відбір, а в Україні багато повноважень залишаються у нереформованої Вищої ради правосуддя. За нашим проєктом, саме ВРП проводить конкурс до Вищої кваліфікаційної комісії суддів (затверджує положення про конкурс, утворює конкурсну комісію та затверджує її персональний склад) та погоджує порядок відбору суддів до Верховного суду. 

Це несе великий ризик для ефективності реформи в Україні та для незалежності суддів.

І навряд чи це залишиться непоміченим Венеціанською комісією.

Ще одна відмінність – це ситуація з Верховним судом. В той час як у Молдові "перезавантаження" найвищої судової інституції здійснюватимуть уперше, в Україні "оновлений" Верховний суд був створений менше двох років тому. Щоправда, по-справжньому новим та незалежним ВСУ не став, і це також варто врахувати експертам "Венеціанки". 

Але найбільша відмінність полягає у тому, що, на відміну від Молдови, в нашому випадку "венеційці" оцінюють уже прийнятий закон, який набрав чинності і який вже почали впроваджувати. 

Зважаючи на це, скоригувати його за результатами оцінки Венеціанської комісії буде складніше, але західні партнери України, схоже, бачать важелі, які дозволять це зробити. 

"Я не вірю, що Київ проігнорує (рекомендації "Венеціанки")... За підсумками розмов у Києві маю відчуття, що український уряд дослухається до порад ВК. Я побачив готовність до цього", – заявив днями в інтерв’ю "Європейській правді" спецпредставник президента Єврокомісії по Україні Ельмар Брок, додавши, що якщо цього не станеться, то "у нас буде проблема".

Таким важелем Брюсселя, у разі ігнорування ключових рекомендацій Венеціанської комісії, може бути відмова іноземних партнерів делегувати незалежних експертів у відповідні конкурсну і етичну комісії. 

А без прямої участі міжнародних партнерів у доборі суддів реформа втратить суспільну та міжнародну легітимність. І головне – ми маємо всі шанси повторити ті самі помилки і вкотре призначити на найвищі посади недоброчесних і політично залежних суддів.

Автори:

Михайло Жернаков, голова правління Фундації DEJURE,
Микола Колотило, юрист Фундації DEJURE,

для "Європейської правди"