Загрози стрімкого миру на Донбасі: що не так із "Мінськом" та швидкими виборами у ОРДЛО

Ідея щодо цілодобового патрулювання представниками Спеціальної моніторингової місії (СММ) ОБСЄ зони конфлікту на Донбасі, на користь якої висловилися і канцлерка Німеччини Ангела Меркель, і президент України Володимир Зеленський, насправді дає можливість повернутися і до питання моніторингу українсько-російського кордону.

Скепсису тут додають останні заяви Владіміра Путіна, які свідчать, що жодної зацікавленості у припиненні агресивної політики у Москви немає. РФ наполягає, що передача контролю Україні почнеться після виборів.

Це дослідження доводить небезпеки запропонованого Кремлем шляху.

Центр "Нова Європа" проаналізував нинішні виклики, які стоять перед спостерігачами ОБСЄ (які зумовлені передовсім деструктивною позицією Росії), а також міжнародний досвід, і має підстави для обґрунтованих висновків: проведення виборів на окупованих територіях не обов’язково вестиме до відновлення контролю України за кордоном.

За таких умов Україні ще важливіше готувати залізобетонну позицію у переговорах у форматі "четвірки", доводячи, що "закритий" кордон, підконтрольний або урядові, або міжнародним місіям, є ключовою передумовою для демілітаризації та проведення демократичних виборів на непідконтрольній частині Донбасу.

Не всі проблеми — в темряві

У Парижі під час зустрічі "нормандської четвірки" Ангела Меркель повідомила про принципову домовленість щодо посилення патрульного контролю СММ ОБСЄ в зоні конфлікту. Якщо цю пропозицію підтримають усі країни-учасниці ОБСЄ, спостерігачі на Донбасі працюватимуть не тільки вдень, як це відбувається зараз, а й вночі.

Принципових змін у мандаті місії ця домовленість не ініціює, адже місія ОБСЄ від початку мала повноваження на цілодобове патрулювання, проте з міркувань безпеки не завжди могла ним користуватися вночі. Щоби частково виправити цей недолік, СММ ОБСЄ послуговується технікою, яка дозволяє фіксувати порушення постійно. Це 30 камер спостереження, розташованих у ключових секторах поблизу лінії зіткнення, безпілотні літальні апарати (БПЛА), адаптовані до роботи вночі, тощо.

Посилення спостереження фізичною присутністю спостерігачів не змінить ситуацію докорінно, однак розширені спроможності СММ все ж мають дозволити організації вести ефективніший контроль на лінії зіткнення.

Втім, найбільше перешкод для спостерігачів СММ створює не заборона нічної роботи, а дії та рішення бойовиків.

Так, у першому півріччі 2019 року місія зафіксувала приблизно 450 обмежень та інших перешкод, з якими спостерігачі СММ стикалася під час виконання свого мандата, майже 90% таких випадків сталося в районах, які не контролює український уряд.

Важлива деталь: систематичні заборони та обмеження фіксуються поблизу непідконтрольної урядові ділянки українсько-російського кордону. За ті ж шість місяців у 42% від загальної кількості візитів на кордон свобода пересування спостерігачів обмежувалася.

Зважаючи на це, перегляд мандату СММ може стати для України приводом знову повернутися до питання моніторингу українсько-російського державного кордону.

Згідно з четвертим пунктом перших Мінських домовленостей від вересня 2014 року, Україна, Росія та ОБСЄ погоджувалися "забезпечити постійний моніторинг на українсько-російському державному кордоні та верифікацію з боку ОБСЄ зі створенням зони безпеки у прикордонних районах України і Російської Федерації". Цей пункт не виконується.

Всеосяжному моніторингу кордону заважають як дії бойовиків, так і два залежних від бойових дій фактори — наявність нерозмінованих ділянок та обмежений час роботи місії.

До того ж бойовики не надають гарантії безпеки СММ для відкриття патрульних баз у містах, ближчих до кордону, через що місія не може стати мобільнішою і змушена здійснювати багатогодинні поїздки з центральної бази до кордону. Не дивно, що середня тривалість моніторингу прикордонних ділянок становить лише годину на день!

Так, є окрема місія ОБСЄ, що працює на двох російських пунктах пропуску "Гуково" і "Донецьк", яка має мандат на цілодобове спостереження за їх роботою. Але її дані і близько не відтворюють картину перетину кордону.

Ця місія має доступ до 40 метрів кордону, решта 400 км залишаються без нагляду.

Кожного разу, коли місії поновлюють мандат, Україна, ЄС, США та Канада виносять на розгляд питання щодо розширення географії моніторингу, але стикаються з небажанням РФ підтримати цю ініціативу.

Тут Володимиру Зеленському варто скористатися тією самою "непохитністю" Мінських угод, на якій у Парижі так наполягав президент Росії.

Ми маємо винести питання моніторингу кордону на порядок денний і зберігати його там.

Без кордону не спрацює

Як засвідчує міжнародна практика миробудівництва, висвітлена у дослідженні Центру "Нова Європа" "Досвід врегулювання конфліктів у світі", контрольований та закритий кордон є важливим етапом у миротворчому процесі.

При цьому не обов’язково має йтися про одномоментну передачу контролю українським прикордонникам. Перехідний етап може відбуватися із залученням міжнародних організацій, зокрема СММ ОБСЄ, з подальшою передачею пунктів перетину під контроль України.

Та головне те, що встановлення ефективного контролю за кордоном є передумовою належного проведення місцевих виборів на Донбасі та визнання їхніх результатів міжнародними спостерігачами.

Це питання виникало не лише в Україні.

Досвід інших збройних конфліктів дає підстави стверджувати, що встановлення миру на постконфліктних територіях є сталим тільки за умови чіткого дотримання послідовності дій: повернення контролю над кордоном має передувати проведенню місцевих виборів.

Ба більше, між цими етапами має бути пауза.

У випадку молодих демократій вона повинна тривати щонайменше два роки. Цей період потрібний для проведення повної демілітаризації, забезпечення умов для вільного волевиявлення, а також для появи поміркованої політичної сили, яка була б здатною створити противагу радикальним політикам.

Понад те, раннє проведення виборів у поляризованому середовищі може призвести до соціального розколу, ще більшої ескалації й ускладнити миротворчий процес.

В успішних випадках врегулювання конфлікту, наприклад у Хорватії та Косові, вибори були організовані після того, як держави отримували контроль за перетином кордону.

Небезпечна швидкість

Вчитися Україні варто не лише на позитивних, а й на негативних прикладах.

Так, у Боснії, всупереч застереженням, національні вибори були проведені через рік після завершення конфлікту. Виборчий процес відбувався в хаотичному постконфліктному середовищі і характеризувався численними порушеннями. Репатріація та реінтеграція біженців не були завершені, тому виборчі списки були некоректно сформовані. Через такі технічні помилки офіційна явка виборців становила 103,9%.

Зайве говорити, що це не додало довіри до результатів такого волевиявлення та до їх суспільного визнання.

Понад те, не пройшло достатньо часу для очищення політичного процесу від радикальних сил — наприклад, одна із зареєстрованих партій була афільована з політичною силою Желько Ражнатовича, якого Міжнародний трибунал для колишньої Югославії пізніше звинуватив у скоєнні злочинів проти людяності.

Є ще один надважливий аргумент проти швидкого проведення виборів.

Їхня організація ще до завершення демілітаризаційної програми — процесу, який потребує часу та збалансованого підходу, — підвищує ймовірність відновлення збройного протистояння. Сторона, незадоволена результатами виборів, може спробувати змінити їхні результати за допомогою зброї або бойовиків з інших країн. Така ситуація мала місце в Анголі, коли у 1992 році одна з партій виграла вибори з невеликим відривом, а політична сила, яка програла, намагалась оскаржити результати волевиявлення за допомогою зброї. Протистояння призвело до ескалації конфлікту, який тривав до 2004 року.

У цих та інших подібних прикладах є уроки для України.

Українські виборці на Донбасі не почуватимуться у безпеці та не зможуть здійснити вільне волевиявлення, якщо постконфліктна територія не буде максимально демілітаризована, залишиться незахищеною від постачань зброї з сусідньої Росії та відкритою до проникнення бойовиків через незахищений кордон.

Щоби відповідати мінімальним вимогам, партії та кандидати також повинні мати гарантії безпеки, які можливо надати громадянам лише за умови повного контролю кордону. При цьому ОБСЄ має бути залученою до проведення виборів не тільки як спостерігачі, а й для участі у виборчих комісіях, щоб гарантувати прозорість і незалежність процесу.

Кордон для демократії та для Європи

Демілітаризація території важлива не лише в контексті проведення виборів, а й для розбудови інших демократичних процесів у постконфліктному суспільстві.

Адже ефективне роззброєння на Донбасі може відбутися лише за умови контролювання кордону державою чи міжнародною місією, що дозволить запобігти передачі зброї з Росії.

З відновленням роботи українських прикордонних пунктів пропуску має зупинитися і проникнення в Україну бойовиків з сусідньої держави, які зараз, разом з "гуманітарною допомогою", становлять основний ресурс, за допомогою якого Росія дестабілізує ситуацію на Донбасі. До слова, 19 грудня 2019 року українсько-російський кордон перетнув черговий, вже дев’яносто четвертий "гуманітарний конвой" із РФ.

Це твердження також доведене міжнародним досвідом.

Після посилення демаркаційної лінії між Індією та Пакистаном у Кашмірі та створення вздовж цього де-факто кордону оборонної споруди у 2004 році, кількість осіб, які проникали на контрольовану Індією частину Кашміру з метою скоєння атак, скоротилась на 80%. Звичайно, закритий кордон не слід вважати панацеєю, що підтверджує досвід того ж Кашміру, але обсяги пересування озброєних осіб та обігу зброї з сусідніми державами ці заходи змінюють радикально.

Ще один приклад того, як постійне спостереження та контроль на кордоні сприяють покращенню безпекової ситуації – історія Північної Ірландії. Під час активної фази конфлікту, відомого як "Смута" (The Troubles), встановлення повного контролю на кордоні між Північною та Південною Ірландією дозволило значно знизити рівень насильства та стабілізувати ситуацію.

Паралельно з посиленням контролю за кордоном має бути проведене роззброєння.

Контроль за прикордонними ділянками сам по собі не припиняє обіг зброї, яка протягом п'яти років потрапляла до рук мешканців Донбасу з Росії. І тут важливо, щоби Україна не повторила досвід Молдови, яка від початку 1990-х років не може домогтися того, щоб територію Придністров’я покинули російські війська та відбулося роззброєння.

У питанні контролю за кордоном Україна має аргумент, який дозволяє розраховувати на підтримку Заходу, адже неконтрольований обіг зброї між непідконтрольними урядові регіонами України та Росією може виходити далеко за межі двох країн. 

Європа вже має досвід, який це доводить. Через те, що не всі ділянки кордону між Албанією та Косовом моніторились офіційною владою або міжнародними спостерігачами, велика кількість зброї, яка потрапила до рук албанців під час заворушень 1997 року, опинилася за межами албанської держави.

* * * * *

Послідовність дій в контексті контролю кордону та місцевих виборів на Донбасі є головним каменем спотикання у "нормандських перемовинах" між Україною та Росією. І хоча Путін наполягає на тому, щоб вибори відбулися в ситуації, коли Україна не контролює прикордонні ділянки, цей пункт Мінських домовленостей 2015 року необхідно переглянути.

Світовий досвід доводить: сценарій, який пропонує Росія, не дозволить досягти стійкого врегулювання конфлікту, і навіть загрожує його ескалацією та поширенням безпекових проблем. А визнання виборів, проведених у такому середовищі, залишається під великим запитанням.

А до того ж, у підсумку Україна може не отримати контроль над кордоном навіть у разі згоди на проведення виборів за таких обставин.

І хоча Росія не демонструє доброї волі до припинення агресивної політики узагалі, Україна має бути готовою до тривалого переговорного процесу, в якому це питання є червоною лінією, яка в принципі не може бути посунута.

Автор: Ганна Мєдвєдєва,

Центр "Нова Європа"