З новим роком — новий корупційний скандал. Так розпочався 2019 рік для сектора безпеки й оборони України.

Журналістське розслідування щодо закупівель контрабандних запчастин для військової техніки стало влучною ілюстрацією того, що відбувається, коли контроль за сектором безпеки й оборони є ситуативною структурою із лазівками для корупціонерів та недосвідчених працівників.

А як подібні механізми працюють у західних країнах?

Там нагляд за сектором безпеки й оборони ґрунтується на базових принципах верховенства права, балансу гілок влади та поваги до прав людини. Адже якщо вплив однієї гілки влади більший за іншу, це може спричинити зловживання, надмірна закритість закупівельних процедур — корупцію та розкрадання коштів, ігнорування потреб військовослужбовців — дедалі меншу дієвість армії. 

Навіщо міністр оборони має бути цивільним?

Коли президент США Дональд Трамп запропонував на посаду міністра оборони чотиризіркового генерала у відставці Джеймса Меттіса, це спричинило обурення громадськості.

Чому? Бо це порушує один із ключових конституційних принципів.

У США міністром оборони не може бути призначена особа протягом семи років з моменту звільнення з активної військової служби.

В американській історії був лише один виняток. Під час Корейської війни конгресмени на прохання президента Трумена дозволили призначити керівником Міністерства оборони генерала Джорджа Маршалла. З приміткою, що знову це не повториться.

"Цивільне Міністерство оборони — це структура для адміністрування. Важливо брати на державну службу менеджерів, які здатні управляти та не бояться відповідальності. Крім того, має бути створена система протидії корупції. Наприклад, у британській системі закупівлі проходять шість стадій через різних керівників Міноборони. Якщо, навпаки, все зібрано докупи та в одних руках, є ризик, що гроші підуть в чиюсь кишеню", — коментує військовий експерт Інституту євроатлантичного співробітництва Ігор Козій.

Такі співробітники, як і, наприклад, депутати профільних комітетів, мають проходити обов’язкові повні курси підготовки оперативно-тактичного та оперативно-стратегічного рівнів та постійно підвищувати кваліфікацію.

Хто має "роздавати" нові звання?

Парламентарі ухвалюють закони, затверджують військовий бюджет, зазвичай контролюють витрати, певною мірою вирішують, чи приєднуватися до миротворчих операцій, та рекомендують, як можна покращити сектор безпеки й оборони. 

Одну із найдосконаліших систем парламентського контролю вдалося створити Німеччині.

Окремий комітет стежить не лише за діяльністю всіх служб безпеки й розвідки, а й контролює фінанси, затверджує ключові проєкти закупівель, проводить перевірки, аналізує звіти й має право вимагати додаткові пояснення.

Цю групу складають парламентарі з різних політичних сил, їх обирають більшістю голосів. Збирається спеціалізований комітет регулярно, на відміну, наприклад, від Канади, де час від часу усіх скликає голова.

Комітети з контролю можуть мати доступ навіть до секретної інформації, але таких прикладів мало.

Хоча у США окремих членів комітетів Конгресу з питань розвідки можуть навіть інформувати про конкретні операції або програми.

Якщо йдеться про бюджет збройних сил, то нерідко законодавці країн Європи стикаються з обмеженнями: затверджують або відхиляють ті фінансові плани, що вже запропонувала виконавча влада. Однак є винятки. Наприклад, парламенти Німеччини, Данії та Нідерландів щорічно переглядають військовий бюджет та пропонують сотні змін до найдрібніших деталей документа.

А вже контролювати витрати допомагають аудиторські служби чи рахункові палати.

У Великій Британії протягом року парламент отримує пів сотні фінансових звітів, а щорічний містить інформацію лише про кілька десятків наймасштабніших оборонних проєктів. 

У Бельгії за оборонні закупівлі відповідає спеціальний комітет парламенту. Окрім того, у збройних силах є служба внутрішньої фінансової інспекції, яка щодня перевіряє всі фінансові операції. Вища аудиторська служба вимірює ефективність оборонних витрат. "У Бельгії є оборонне планування на три роки та довгостроковий план закупівель на 20 років. Це публічний документ, затверджений парламентом. За необхідності його можуть переглядати, наприклад, кожні п'ять років. Але відхилятися від плану великих закупівель, як літаки, мінні тральники та ракети, не можна", — розповідає бельгійський експерт з питань безпеки Петер Фанхауте. 

На думку громадськості, в Україні повноваження виконавчої влади переважають над парламентом, і це дається взнаки для сектора безпеки й оборони. Саме тому одним із пріоритетів реформи має бути посилення парламентського контролю з можливістю призначення на посади вищих керівників та присвоєння вищих військових звань.

І може тоді скандальних випадків із призначенням на високі посади тих, хто має родичів у Росії, суттєво поменшає.

Майже без таємниць

Представники політичних партій та члени парламенту можуть зловживати владою та впливати на служби безпеки з користю для власних інтересів. Аби позбутися такого ризику, створюють незалежні експертні інституції. 

Серед лідерів експертного нагляду за сектором безпеки — Бельгія. Постійний комітет з нагляду за розвідувальною діяльністю без перешкод має доступ до будь-яких секретних документів. У комітету є власні кабінети в приміщеннях спецслужб, а відтак і доступ до їхніх баз даних.

Цей комітет може розпочати розслідування за власною ініціативою, на прохання парламенту чи на запит громадянина, держслужбовця або члена збройних сил.

На час розслідування немає жодної інформації, яка могла б залишитися для них прихованою.

У 2017 році Постійний комітет почав розслідувати цікавий випадок після скарги на контакти військової спецслужби з неісламістською терористичною організацією. Після розгляду всіх документів та заслуховування сторін комісія виявила, що попри чутливість операції ключових посадовців та представників служби безпеки все ж постійно інформували. Але була єдина проблема. Міністрові оборони повідомили значно пізніше, коли операція вже була в активному стані.

Окрім членів та голови, до складу Постійного комітету входять слідчі, які мають повноваження поліції. Також у комітеті є три судді, які дозволяють чи забороняють застосовувати специфічні методи розвідки. "Без зеленого світла від комітету служби не можуть, наприклад, отримати право на прослуховування або доступ до ІТ-систем", — пояснює Петер Фанхауте.

Співтворцями реформ можуть стати й активні громадяни, які подають законопроєкти та надають рекомендації. Наприклад, у Німеччині громадська організація Stiftung für Neue Verwaltung відверто каже про проблеми в управлінні службами розвідки та озвучує загрози щодо права на приватне життя.

Громадськість стежить за тим, чи виконуються норми закону на практиці та чи моніторять обіцянки депутатів й уряду. Однак механізм громадського контролю не може працювати злагоджено, якщо влада не є прозорою, громадськості бракує довіри, а обидві сторони не вміють йти на компроміси.

Омбудсмен для військовослужбовців

Одному солдатові завадили відвідати психіатра, медичну довідку іншого командир поширив у спільному чаті загону в додатку WhatsApp для висміювання, знехтувавши його особистим життям.

За Паризькими принципами ООН завдання омбудсмена — захищати права людини й реагувати на порушення. Омбудсмен має бути незалежним від інституцій влади, розглядає скарги, іноді може проводити власні розслідування та надає рекомендації.

У світі найпоширенішими є три моделі інституту омбудсмена, який опікується правами військовослужбовців.

По-перше, це може бути внутрішня інспекція всередині Міністерства оборони, як в Нідерландах, США, Чехії. Це — фахівець своєї справи, має спеціальні знання, проте ймовірніше є залежним, бо зазвичай у дружніх стосунках з командирами. 

Друга модель – це загальний інститут омбудсмена. У цій структурі нагляд за військовою сферою – лише один із сегментів. Адже на плечах інституту – контроль за всіма гілками влади. Так це працює в Польщі, Україні, Швеції.

На боці такого омбудсмена – репутація, високий рівень довіри суспільства та вищий ступінь незалежності. Серед слабких місць – брак спеціальних знань та обмежений доступ до оборонного відомства та важелі впливу. 

За третьою моделлю військові омбудсмени є незалежними від Міноборони, проте працюють лише зі справами сектора безпеки й оборони. Зараз спеціалізований омбудсмен є у Великій Британії, Канаді та, наприклад, Німеччині, де має потужну силу.

Німецький уповноважений може відвідувати будь-який військовий об’єкт – як у країні, так і поза її межами. Під час такого візиту в Афганістані омбудсмен отримав скарги німецьких солдатів на якість їжі. Виявилося, що це було пов’язано зі складною схемою перевезення продуктів. 

Аби виконавча влада не тиснула на омбудсмена, щоб приховати порушення, німецький омбудсмен є частиною парламентського комітету.

З початком військової агресії РФ проти України "оголилися" чимало старих проблем та з’явилися нові. Тож у 2014 році з'явився представник уповноваженого у справах захисту прав військовослужбовців, який приймає скарги, планує виїзди на військові об’єкти, надає владі рекомендації та щорічні звіти. 

Проте, на думку Ігоря Козія, для ефективної роботи, особливо в умовах війни, омбудсмен мусить мати більший штат. У Канаді тільки питаннями військовослужбовців займається близько пів сотні співробітників. "Омбудсменові потрібне право проводити слідчі дії щодо порушень та мати доступ до закритої інформації. Без цього його робота може не мати очікуваного результату. Інакше ми залишимо військовослужбовця незахищеним сам на сам із виконавчою владою, що контролює і законодавчу, і судову гілки", – пояснює він.

Крім того, не слід сподіватися, що всі проблеми військовослужбовців може розв’язати винятково інститут омбудсмена. Власне міністерство оборони потребує потужної системи внутрішнього контролю стосовно правопорядку, фінансів та юридичних питань. 

Хто має судити військових?

Судова гілка влади, з одного боку, захищає права й свободи громадян у погонах, з іншого — надає правову оцінку дій сектора безпеки й оборони відповідно до їхніх повноважень. Наприклад, чи діяли спецслужбовці в межах закону, чому військову техніку закупили за завищеною ціною, які причини пожежі на складі з боєприпасами або чи є прийнятними окремі методи розвідки — у різних країнах це може вирішувати суд до самої дії або вже постфактум. 

У 2017 році канадська військова поліція отримала повідомлення, що на сайті eBay у продажу є сумнівний товар, призначений для військових. Після розслідування виявилося, що один зі спецпризначенців підрозділу з боротьби з тероризмом викрав з бази обладнання на суму понад $23 тис. і вже отримав прибуток через продаж онлайн розміром $4 тис. Серед обладнання були частини гвинтівки, одяг, сонцезахисні окуляри й зарядні пристрої.

Подібні кримінальні, адміністративні та будь-які інші справи щодо безпекових органів часто розглядають звичайні суди нарівні з іншими справами. Проте конституції країн передбачають різну частку спеціалізованих військових судів. У системі правосуддя військові суди можуть бути постійними (Польща) або тимчасовими під час війни (Німеччина, Словенія).

Натомість у мирний час справи щодо військових розглядають цивільні суди.

Законодавство деяких країн допускає можливість створення військових судів окремими нормативними актами (Бельгія, Люксембург, Греція), забороняє їх (Румунія) чи замовчує про це взагалі. 

Україна входить до останнього переліку поряд, наприклад, з Естонією, Угорщиною, Норвегією. До законодавчих змін 2010 року в Україні діяли військові суди гарнізонів, які здійснювали правосуддя у Збройних силах України та інших військових формуваннях.

* * * * *

Єдиної формули дієвого демократичного контролю над сектором безпеки й оборони не існує.

Однак головним і незмінним правилом у демократичних країнах є збалансованість гілок влади.

У такій системі одна інституція контролює іншу, не допускає, щоб військовослужбовець лишився незахищеним, а сектор безпеки й оборони убезпечений від корупційних зловживань.

Автор: Анастасія Красножон

Матеріал створено за підтримки Freedom House в Україні