В Україні традиційно є низка реформ, які десятиліттями залишаються актуальними та загалом нагадують відому тезу про ремонт будинку, який a priori не можна закінчити.

Судова реформа – один з таких вітчизняних довгобудів.

Такий підхід навряд чи можна назвати оптимальним, тому, хоча досконалості і немає меж, наше завдання – провести ключові зміни у законодавстві якомога швидше, щоб надати можливість судам перейти у режим стабільної роботи.

Ключові законодавчі зміни у роботі судів будуть імплементовані у три етапи. Метою першого етапу буде запуск добору на вакантні місця суддів та виконання рішень Конституційного Суду України.

На другому етапі буде вдосконалено процедуру добору членів Вищої ради правосуддя та її роботи. Третій етап буде присвячено проблематиці єдності судової практики.

З гарних новин – експертні дискусії щодо проєкту закону №3711, яким було оформлено перший етап реформи, знаходяться на завершальних етапах і вимальовується чітке бачення положень, прийнятних для більшості учасників процесу.

На жаль, дискусії щодо проєкту №3711 згенерували також чимало міфів та маніпуляцій, які спотворюють уявлення громадськості про реальний стан речей.

Нижче ми спробуємо надати відповіді на найпоширеніші із запитань, які виникли за результатами обговорення проєкту №3711, задля уникнення неоднозначності та зайвих політичних баталій.

Чому реформа розбита на три етапи?

Це зроблено з огляду на різну складність проходження кожного етапу.

Якщо перший етап, оформлений законопроєктом №3711, – це технічні зміни, зміст та актуальність яких викликає не надто багато суперечок, то наступні етапи – набагато складніші та неоднозначніші.

Поділ реформи на частини спрощує її проходження у парламенті та дозволяє отримати перші результати уже у короткостроковому періоді. Мудра порада їсти слона лише частинками залишається актуальною.

Чимало коментаторів вирвали з контексту проєкт №3711, вказавши, що це не є повноцінною судовою реформою та звинувативши владу у небажанні реформувати суди.

Реальність цілком інша. Комплексна судова реформа буде імплементована.

Вона відбудеться відповідно до кращих європейських стандартів, а законопроєкт №3711 – лише перший, найлегший і найпростіший з кроків у цьому напрямку, метою якого є:

- вирішити врешті-решт ситуацію з існуванням в країні вже майже три роки двох найвищих судів у системі судоустрою України, залишену у спадок минулою владою в результаті судової реформи 2016 року;

- запустити процес формування нового складу важливого органу суддівського врядування, на який покладені функції добору та оцінювання суддів, - Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС).

На сьогодні в Україні вакантними є близько 2 тисячі посад суддів, що складає понад 30 % від усіх суддівських посад, ще 30% суддів мають право на відставку.

У 2020 році президентом України було призначено 424 судді, але ця цифра не є достатньою і такою, що може суттєво змінити кадрову ситуацію.

Надмірне навантаження на працюючих суддів та брак суддівських кадрів негативно впливає на строки розгляду справ судами, що спричиняє значну кількість звернень до Європейського суду з прав людини.

Комітет міністрів Ради Європи на своєму останньому засіданні 29 вересня – 1 жовтня, аналізуючи виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини, нагадав, що затримки зі здійсненням правосуддя є серйозною небезпекою для верховенства права, що призводить до недотримання прав людини і основних свобод, та висловив глибоку стурбованість, що судова система і надалі серйозно не доукомплектована, особливо що стосується місцевих судів.

А відтак надзвичайно важливо максимально оперативно пройти перший етап реформи та запустити роботу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

В Україні не повинно бути судів без суддів, українці не мають роками очікувати на розгляд своїх справ.

Чи вплине на реформу висновок Венеційської комісії?

Безумовно, так.

Проте перш ніж перейти до аналізу самого тексту документа, варто нагадати, що таке Венеційська комісія і яка її основна місія.

Венеція проти Зеленського: які проблеми знайшла Рада Європи у новій судовій реформі

Венеційська комісія (Європейська комісія "За демократію через право") була створена як дорадчий орган Ради Європи саме для сприяння в першу чергу молодим демократіям у напрацюванні національного законодавства, яке б відповідало європейським стандартам та цінностям. Саме за експертною думкою країни і звертаються до шанованих правників.

А тому ті чи інші рекомендації Комісії щодо удосконалення положень проєктів і слід сприймати як дружню пораду, допомогу і підтримку, яка має на меті покращити національне законодавство, а не критику чи виставляння червоних карток владі.

Венеційська комісія через багаторічну залученість до процесів реформування в Україні добре обізнана з нашим законодавством та тими викликами, які існують у різних сферах життя країни, її висновки були і є орієнтиром для удосконалення законодавства.

9 жовтня ВК затвердила свій висновок щодо законопроєкту №3711, який в перші ж хвилини від появи офіційного тексту уже встиг стати об’єктом неабиякої уваги медіа, жвавої дискусії та інтерпретацій.

Ми вдячні нашим міжнародним партнерам за детальний аналіз тексту законопроєкту №3711 та як завжди високу якість юридичної аналітики.

Венеційська комісія погодилась з ключовими положеннями законопроєкту, а також з тим, що судову реформу варто проводити поетапно, і першим з таких етапів може бути законопроєкт №3711.

В ході спілкування з експертами ВК представники української влади намагалися донести єдину позицію, що законопроєкт №3711 сам по собі не слід розглядати як судову реформу, а як точкову, вузьку ініціативу, спрямовану на вирішення невідкладних питань у зв’язку з потребою формування ВККС та виконання рішень Конституційного Суду України.

Разом з тим, Венеційська комісія запропонувала:

- вдосконалити процедуру добору членів конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України,

- відтермінувати надання додаткових повноважень Вищій раді правосуддя,

- запровадити окремі зміни у діяльності Вищої ради правосуддя на другому етапі реформи.

Наявність у висновку Венеційської комісії пропозицій для вдосконалення законопроєкту №3711 викликала цілу хвилю звинувачень про те, що нібито наші європейські партнери вщент розкритикували законопроєкт і закликали його не приймати.

Насправді такі звинувачення є істотним перебільшенням, а реальність - значно простіша і точно оптимістичніша.

Ніхто всерйоз не очікував, що Венеційська комісія просто кивне головою і напише, що усе чудово. Будь-який законопроєкт може бути вдосконалений, і №3711 – не виняток.

Усі рекомендації ВК можуть бути враховані під час підготовки законопроєкту до другого читання, і саме це ми і будемо рекомендувати зробити колегам з Верховної Ради України.

Бачення Венеційської комісії того, як повинна виглядати реформа діяльності Вищої ради правосуддя, повністю відповідає нашим планам, а тому висновок наших європейських колег є дуже гарною підтримкою наших планів.

Чи буде змінено процедуру добору до конкурсної комісії?

Питання формування конкурсної комісії, яка проводитиме конкурс на посаду члена ВККС, без сумніву, буде найбільш дискусійним у парламенті.

Відповідно до законопроєкту №3711 шістнадцять членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України буде призначено Вищою радою правосуддя за результатами відкритого конкурсу. Добір здійснюватиметься конкурсною комісією, до складу якої увійдуть представники суддівського корпусу та міжнародні експерти. Передбачається, що такий підхід до формування конкурсної комісії забезпечить пропорційне представництво суддів та міжнародних експертів у процесі конкурсу, що сприятиме підвищенню довіри до нього.

Венеційська комісія позитивно відзначила, що запропонована президентом України модель формування конкурсної комісії наслідує приклад успішної моделі, що була ефективно реалізована під час конкурсу до Вищого антикорупційного суду.

Разом з тим експерти вкотре наголосили на тимчасовості такої змішаної моделі конкурсної комісії з міжнародним компонентом на перехідний період до досягнення необхідних результатів.

Задля уникнення ситуації, коли суб’єкти формування конкурсної комісії з тих чи інших причини не подадуть свої пропозиції, проєкт №3711 пропонує визначити альтернативного суб’єкта формування конкурсної комісії – Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Варто сказати, що від самого початку розгляду законопроєкту у профільному комітеті парламенту наголошувалося, що визначення, який конкретно орган чи посадова особа міг би стати так званим альтернативним суб’єктом формування конкурсної комісії, є питанням абсолютно відкритим, і альтернативні пропозиції вітаються.

Проте, здається, навіть для експертів Венеційської комісії було складно однозначно визначити такий нейтральний орган, і вона залишила це питання на розсуд українського законодавця.

Дискусія щодо цього продовжиться у парламенті, і ми розраховуємо, що за її результатами буде визначений шлях, що не викликатиме несприйняття у громадськості та професійної спільноти.

Чи будуть змінені повноваження Вищої ради правосуддя?

Венеційська комісія відзначила, що з огляду на "свою нагальність проєкт № 3711 повинен чітко обмежитися лише відновленням ВККС та інтеграцією суддів Верховного Суду України відповідно до рішення Конституційного Суду.

Проєкт № 3711 у тому вигляді, в якому він був представлений, врегульовує ці теми, але в ньому також присутні пропозиції, які виходять за ці нагальні потреби, а саме повне підпорядкування ВККС Вищій раді правосуддя".

Варто, напевно, окремо прояснити причини та обставини появи в проєкті № 3711 норм, які були названі як "надання додаткових чи нових повноважень Вищій раді правосуддя".

Ухвалений у 2019 році Закон №193 вніс зміни до статей, які визначають повноваження ВРП та ВККС, доповнивши їх пунктом 6-1 статті 93 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та пунктом 13-1 статті 3 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" відповідно.

Ці норми не були предметом розгляду Конституційного Суду України і є чинними.

Відповідно до таких змін саме до повноважень Вищої ради правосуддя віднесено сьогодні затвердження порядку складення відбіркового іспиту та методики оцінювання його результатів, порядку складення кваліфікаційного іспиту та методики оцінювання кандидатів, положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді, порядку та методології кваліфікаційного оцінювання, порядку формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді). ВККС же згідно з чинним законом розробляє та подає на затвердження Вищій раді правосуддя ці проєкти.

Принцип правової визначеності є невід’ємною складовою принципу верховенства права.

Про це неодноразово відзначалося у рішеннях Конституційного Суду України, який наголошує, що "одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності" (Рішення від 29 червня 2010 року N 17-рп/2010); "із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі" (Рішення від 22 вересня 2005 року № N 5-рп/2005).

Окрім того, Венеційська комісія у своїх ухвалених раніше висновках вказувала на те, що система судового врядування повинна бути узгодженою, та рекомендувала спростити структуру органів судового врядування в Україні.

Зокрема, у Висновку № 969/2019 щодо окремих положень Закону № 193 Венеційська комісія зазначила, що "схвалює спрощення системи суддівського врядування шляхом наближення ВККСУ до ВРП. У довгостроковій перспективі може бути передбачене приєднання ВККСУ до ВРП".

Саме виходячи з принципу правової визначеності, задля узгодження правових норм, усунення між ними суперечностей в рамках одного закону та беручи до уваги попередні рекомендації Венеційської комісії, і було запропоновано відповідні зміни до окремих статей Закону України "Про судоустрій і статус суддів", які стосуються визначення єдиного суб'єкта затвердження тих чи інших порядків, положень і методик.

Слід відзначити, що хоча Венеційська комісія у висновку щодо проєкту № 3711 і зазначає, що на сьогоднішньому перехідному етапі функціонування судової системи Вища кваліфікаційна комісія суддів України повинна існувати як автономний орган, який сам ухвалює рішення щодо процедурних речей, які регулюють його діяльність, вона також підкреслює, що залишається на позиції можливості такого наближення чи навіть об’єднання двох органів суддівського врядування у майбутньому.

Венеційська комісія продовжує вважати, що стосунки між Вищою радою правосуддя та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України можуть бути переглянуті, як це запропоновано законопроєктом 3711, але в ході ширшої, структурної реформи, яка має бути ініційована після початку роботи ВККС.

А отже, європейські експерти не відкинули запропоновану ідею організаційного спрощення структури органів суддівського врядування, а лише зазначили про необхідність її реалізації в рамках наступних кроків по вдосконаленню профільного законодавства.

Коли буде реалізовано другий та третій етапи реформи?

Як уже було описано вище, законопроєкт № 3711 прокладе шлях для другого етапу структурних реформ в судовій владі, описаних у висновку Венеційської комісії, а також погоджених в рамках співпраці з ЄС та МВФ.

Влада рішуче налаштована на утвердження незалежних, доброчесних та ефективних інституцій судової влади. У всіх, в тому числі і зацікавлених сторін, є розуміння, що реформа має продовжуватися і не повинна обмежуватися лише взятими державою на себе зобов’язаннями.

У постійному діалозі з експертами ЄС та МВФ наразі фіналізується текст законопроєкту, який дозволить імплементувати зобов’язання України.

Його положення адресуватимуть питання створення етичної ради за участю міжнародних експертів та її компетенції, порядку функціонування служби дисциплінарних інспекторів ВРП, а також удосконалення порядку розгляду окремих адміністративних справ.

В цьому законопроєкті розробники намагаються підходити виважено до питання, в першу чергу, відповідності пропонованих положень нормам Конституції України. Без сумніву, він також пройде оцінку Європейської комісії "За демократію через право".

У стадії розробки перебувають законодавчі пропозиції, спрямовані на забезпечення сталості та єдності судової практики, удосконалення інституту обов’язкових висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, формування єдиної правозастосовчої практики, утвердження ВСУ як суду права.

Венеційська комісія позитивно відзначила, що на відміну від попередніх законодавчих процесів, основні зацікавлені сторони залучалися до консультацій під час підготовки цього законопроєкту.

Попри заклик Комісії до парламенту продовжувати цей діалог, його ухвалення не обіцяє бути легким. Адже не таємниця, що багато політичних сил виступають категорично проти залучення міжнародних експертів до питань, що стосуються судової влади в будь-якій, навіть дорадчій ролі. Маємо сподівання, що усі сторони зможуть налаштуватися на конструктивний діалог та відмовитися від практики взаємопоборювання.

Чи можливе збереження статус-кво?

Безумовно, ні.

Венеційська комісія у своїх висновках неодноразово звертала увагу на необхідність органам виконавчої та законодавчої влади проводити консультації з судовими органами в процесі підготовки проєктів законів, які їх стосуються.

Розробники проєкту від самого початку були відкриті у своїх намірах і відповідно надіслали текст зацікавленим сторонам до його внесення до парламенту.

Так, Вища рада правосуддя надала консультативний висновок до проєкту, зазначивши, що "запропоновані зміни дадуть змогу Вищій раді правосуддя якнайшвидше сформувати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України та, як наслідок, запустити процес добору, кваліфікаційного оцінювання суддів та вирішувати інші питання суддівської кар’єри".

Верховний Суд, Рада суддів України також загалом підтримують передбачені законопроєктом зміни і вважають, що законопроєкт №3711 сприятиме подоланню кадрового голоду в судовій системі через розблокування роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Проєкт було підтримано профільним парламентським комітетом з питань правової політики для ухвалення у першому читанні та скеровано до Венеційської комісії для отримання висновку та рекомендацій.

Отже, ніякої втаємниченості, закритості, поспіху з внесенням, розглядом чи ухваленням цього президентського законопроєкту немає і не буде.

"Зради" не буде, не дочекаються.

Автори: 

Денис Малюська, міністр юстиції,

Андрій Смирнов, заступник керівника Офісу президента України,

Андрій Костін, народний депутат, голова комітету Верховної ради з питань правової політики