Реформа попри опір: як має змінитися Служба безпеки України
Цьогоріч виповнилося 15 років відтоді, як Україна почали реформувати Службу безпеки України. Але досі тільки на словах. Багаторічна пробуксовка не дивує: збереження СБУ у її старих обрисах було вигідне багатьом представниками влади. Не допомагало навіть те, що реформа СБУ перетворилася на одну з ключових вимог до України у розмовах про подальше зближення з НАТО.
28 січня 2021 року парламент опинився перед вибором: розпочати реальну реформу або знову відкласти її на невизначений термін. Верховна рада розглядала у першому читанні законопроєкт №3196-д, який має радикально змінити СБУ. Втім, він викликав опір як частини представників Служби, так і частини парламенту.
"Європейська правда" детально висвітлювала реформу. Навесні ми розповіли, як експерти Міжнародної дорадчої групи (до якої входять представники НАТО, ЄС та США) розкритикували перший проєкт реформи – і тоді Рада відправила документ на доопрацювання. Натомість щодо оновленого законопроєкту партнери виявилися обережно позитивними. Міжнародна дорадча група каже, що проєкт є значним кроком вперед, хоча враховує не всі її рекомендації (і цілком можливо, що це є правильним, адже Україна проводить реформи для себе, а не для Заходу).
Все це, так само як і аргументи "Європейської правди", переконало парламентарів. У четвер за проєкт проголосували 285 депутатів.
Щоби пояснити сутність змін, ми надаємо слово співавторці законопроєкту, яка розповідає про нього та про те, чому не всі радіють цим змінам.
Від Ющенка до Порошенка
В далекому 2005 році, на хвилі демократичних змін після Помаранчевої революції, формально стартувала славнозвісна "реформа СБУ". На папері вона триває і досі. Але de-facto реальна реформа так і не була розпочата.Що ж відбулося за цей час?
У 2008-2009 роках РНБО ухвалила рішення "Про Концепцію реформування Служби безпеки України" та "Комплексну цільову програму реформування Служби безпеки України". Потім тодішня влада навіть підготувала проєкт закону України "Про Службу безпеки України" (реєстр. № 4839 від 16.07.09). Але далі змінилася влада – і все лишилось, як є.
Віктор Янукович після обрання на посаду президента скасував через славнозвісний Конституційний суд низку рішень, що набули чинності за часів "помаранчевої" влади, та узяв під свій особистий контроль СБУ (а разом із цим були скасовані усі рішення щодо реформи Служби).
А до того ж – призначив головою СБУ громадянина РФ, який за час свого керівництва наповнив Службу російськими "консервами" та остаточно поставив СБУ на службу інтересам комерційних груп та кураторів з ФСБ.
Усіх незгодних або звільнили зі Служби, або усунули від керівництва нею.
Не варто нагадувати, до чого усе це призвело згодом. Втрата територій, тисячі загиблих, мільйони людей із поламаними долями – ось ціна відсутності національної спецслужби!
З початком війни перед СБУ постали нові виклики.
Потрібно було гасити пожежу на Сході і було не до розмов про реформи.
Втім, вже у 2015-му, на професійне свято Служби безпеки (та 10-ту річницю "реформи СБУ"), було оголошено про початок нової реформи.
Тодішній парламентський комітет з питань нацбезпеки та оборони, з огляду на війну з РФ, спробував хоч якось полегшити роботу контррозвідки, запропонувавши законопроєкт про це (реєстр. N 2555 від 6.04.2015 р.) – але тодішній очільник СБУ сказав, що це не на часі, бо ж планується "велика реформа". І закон відклали, а згодом про нього забули.
У 2016 році Україна разом з міжнародними партнерами розробила Концепцію реформування СБУ. Того ж року документ передали в РНБО і очікували на підпис президента... однак і ця концепція виявилась мертвонародженою. Півтора року документ пролежав в РНБО, потім його просто повернули до СБУ на доопрацювання, а ще за кілька місяців закінчилась каденція ще одних "реформаторів".
Ідея нової реформи
Отже, спроби змінити Службу безпеки, яка досі побудована за радянським зразком, в Україні були. Але чому за всі 15 років реформи не відбулося жодних змін?
Питання риторичне – адже відповідь на нього відома.
Це сталося через те, що ані сама Служба безпеки, ані політична влада не хотіли справжньої реформи.
Усі ці роки в Службі панував негативний кадровий відбір.
На тлі одних із найнижчих соціальних гарантій серед усіх силових відомств в СБУ лишались або ті, хто мав додатковий корупційний заробіток, або хто досиджував до пенсії. Та невелика кількість "романтиків", що приходили після вишів чи переводились з інших структур, щоби з патріотичних міркувань займатися контррозвідкою чи боротись із тероризмом – вони протягом одного-двох контрактів розчаровувались і йшли шукати кращої долі "на гражданку" або деінде.
Відсутність національної, патріотичної та конкурентоздатної Служби безпеки коштувала нашій країні аж занадто дорого. Тому одним з основних програмних пунктів нової влади стала реформа СБУ.
У березні 2019 року президент вніс до Верховної ради законопроєкт №3196 з довгою і складною назвою "Про внесення змін до Закону України "Про Службу безпеки України" щодо удосконалення організаційно-правових засад діяльності Служби безпеки України". Та слід зазначити, що, окрім цього проєкту, в Раді були зареєстровані ще кілька альтернативних: від "Голосу" – №2090 і №3196-1 та від ОПЗЖ – № 3080. І якщо уважно вивчити усі ці документи, то можна дійти висновку, що матеріалом для них був один текст – а вже потім кожен з авторів реалізовував своє власне бачення Служби безпеки України. Жоден із цих проєктів не вирішував глобальних завдань реформи спецслужби, разом із тим, у кожному з них були раціональні зерна.
Саме тому в комітеті ВР з питань національної безпеки, оборони та розвідки утворили широку робочу групу з опрацювання зазначених проєктів, та зрештою – формування допрацьованого законопроєкту на основі президентського та альтернативних. Такий формат роботи вже був успішно випробовуваний під час роботи над Законом про розвідку.
У робочій групі щодо реформи СБУ взяли участь народні депутати більшості, представники "Голосу", представники опозиції в особі ОПЗЖ, залучені фахівці з розвідувальних та правоохоронних органів, представники громадянського суспільства, а також представники НАТО та Консультативної місії ЄС.
Разом із тим, робота в групі не обійшлася без проблем.
Хто був проти нового проєкту?
Робоча група зібрала дуже різних гравців, і природно, що бачення було різним.
Залучені представники громадянського суспільства вважали робочі проєкти недостатньо радикальними і постійно зауважували, що, зокрема, такі підрозділи СБУ, як славнозвісний департамент "К" та "Економіка", себе дискредитували та мають бути розформовані, а сама Служба – перезавантажена та позбавлена правоохоронних функцій.
Натомість колишні очільники служби – народні депутати від опозиції разом із представниками СБУ – стояли на тому, що Служба і так добре працює, а реформа має полягати переважно у збільшенні фінансування та повноважень.
Зрештою, є й інший бік питання – за Конституцією, "забезпечення державної безпеки покладається на правоохоронні органи", відповідно, СБУ має бути правоохоронним органом (що в принципі суперечить концепції спецслужби західного зразка) – тому зробити СБУ класичною спецслужбою без змін до Конституції неможливо. До того ж постає складне питання: кому і як передавати ті самі не властиві спецслужбі правоохоронні функції?
Окреме надзвичайно актуальне питання реформи – грошове забезпечення контррозвідників. Сьогодні воно не просто неконкурентне у порівнянні з країнами-сусідами (навіть з тим, що є в Румунії, Угорщині чи Молдові, не кажучи вже про Польщу, Туреччину чи Білорусь і РФ, де воно на порядки вище). Нині воно неконкурентне навіть у порівнянні з вітчизняними правоохоронними органами – МВС, ДБР, прокуратурою, НАБУ, вже не кажучи про попит на таких фахівців у приватних структурах.
Бракує стимулів для збереження оперативників зі спецпідготовкою та знанням форм і методів роботи спецслужби, які є надзвичайно цінними кадрами.
Втім, ми не маємо змоги просто підвищити грошове забезпечення нереформованій, ще радянській структурі СБУ, тим більше в умовах війни і дефіциту бюджету.
До того ж система оплати побудована так, щоби дискримінувати реформаторів.
За існуючої системи той, хто досиджує в Службі до пенсії та має вислугу понад 20 років, має більше грошове забезпечення та кар’єрні можливості, ніж той, хто прийшов з патріотичних міркувань, для захисту України від агресії РФ.
І це несправедливо.
Саме тому однією зі складових реформи стало зменшення штатної чисельності, реструктуризація Служби за рахунок збільшення оперативного складу та зменшення господарських та штабних структур.
І хоча такий підхід не знаходить підтримки у керівництва Служби, є всі підстави стверджувати: без цього реформа не буде дієвою.
Усі ці та низка інших питань оперативно й гаряче обговорювались у робочій групі, і комітет намагався привести пропозиції сторін до єдиного знаменника – там, де це було можливо. З багатьох питань ми запропонували компроміси, проте відкритий формат роботи чітко проілюстрував небажання жодної зі сторін проводити реформи.
Фактично думка сторін була така: "або по-нашому, або ніяк", і така позиція, на жаль, яскраво ілюструє як небажання Служби реформуватися, так і позицію громадянського суспільства та опозиції.
Тому зрештою комітет узяв на себе відповідальність, доопрацював та запропонував ініційований президентом законопроєкт № 3196-д від 26.10.2020 (авторами після доопрацювання згідно з регламентом є народні депутати – члени нашого комітету).
Неідеальний проєкт
Треба окремо наголосити: ми не стверджуємо, що цей законопроєкт є ідеальним. Рівно навпаки – ми готові до його змін. Поза сумнівом, він потребує ґрунтовного доопрацювання, яке цілком можливо зробити між першим та другим читанням.
Однак в ньому закладено найголовніше – нову архітектуру української спецслужби.
По-перше, ми визначаємо, що віднині пріоритетними напрямками роботи Служби безпеки України мають стати: протидія розвідувально-підривній діяльності (простіше сказати – контррозвідка), боротьба із тероризмом, захист національної державності та конституційного ладу.
Усе інше – боротьба із оргзлочинністю, економічні ризики, корупція тощо – тільки, підкреслюю, винятково крізь призму окреслених вище напрямків.
По-друге, це звуження підслідності СБУ до злочинів проти основ національної безпеки, тероризму, проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, яке позбавить Службу можливості неправомірного тиску на бізнес шляхом відкриття/закриття справ, і натомість надання СБУ нових інструментів превентивного реагування на загрози державній безпеці.
По-третє, у фокусі уваги Служби мають бути не приватні підприємці і представники бізнесу, а секретоносії, державні службовці, представники гілок влади та існуючих сьогодні кланів недоторканих суддів та прокурорів – усі ті, хто визначає державну політику, має на неї вплив та становить розвідувальний інтерес для іноземних спецслужб.
Служба має бути сучасною та гнучкою – готовою оперативно реагувати на будь-які виклики, від класичної розвідувально-підривної діяльності до використання релігійного екстремізму чи міжнародних злочинних угруповань у гібридній війні спецслужб.
Ми занадто довго, вже 15 років, чекали на початок реальної реформи СБУ. Її відсутність вже коштувала нашій країні надто дорого.
Війна, економічний занепад та політичні кризи, спровоковані іноземними спецслужбами, а також зростання у світі терористичних загроз та новітні способи ведення війни просто вимагають від нас створення потужної, професійної, патріотичної, національної спецслужби.
Чинний склад парламенту має знайти у собі сили бути інакшим, ніж попередники – покласти край розмовам про реформу і розпочати рух до перетворення СБУ на сучасну та ефективну спецслужбу.
Авторка: Мар'яна Безугла,
народна депутатка України, фракція "Слуга народу",
керівниця робочої групи з підготовки проєкту закону щодо реформування СБУ
для "Європейської правди"