Санкції без одностайності: як Україні використати нові можливості тиску на Росію в ЄС

На початку наступного тижня у Європейського Союзу може з’явитися власний "Акт Магнітського". Брюссель прагне ухвалити відповідне та довгоочікуване рішення напередодні Міжнародного дня прав людини, що відзначається 10 грудня. 

Ідея цієї ініціативи - дати ЄС можливість швидко та без зайвих бюрократичних процедур карати тих, хто причетний до грубих порушень прав людини в будь-якому куточку світу (але поза межами ЄС). Перший Акт Магнітського був ухвалений в США ще у 2012 році, він носить ім’я вбитого у тюрмі російського юриста Сергія Магнітського. 

Відтоді створення подібного механізму у ЄС активно підтримувала широка міжнародна коаліція антикорупційних та правозахисних організацій, у тому числі українські активісти. У 2018 році цю ідею публічно запропонував уряд Нідерландів, і лише зараз у ЄС наблизилися до ухвалення фінального рішення.

Дебати тривали так довго і через складність процесу ухвалення рішень в ЄС, і через те, що Брюссель має гіркий досвід зі скасуванням санкцій через Європейський суд (у тому числі через оскарження з боку українських колишніх посадовців) і не хоче знову потрапляти у цю пастку. Та у підсумку, переконані у ЄС, вдалося знайти правову формулу, яка дозволяє "пройти по лезу бритви" і забезпечити юридичну коректність нового санкційного механізму.

А ще затримку викликала така символічна річ, як назва документу. В ЄС були голоси проти того, щоби називати глобальне рішення прізвищем саме російської жертви. Утім, можливо, отруєння Олексія Навального та серія вбивств політичних опонентів Кремля, що прокотилася ЄС останніми роками, переконала зберегти автентичну назву документу.

Втім, європейський акт матиме принципові відмінності від американського. 

За інформацією брюссельських журналістів, він не охоплюватиме корупційні справи, а виключно порушення прав людини - злочини проти людяності, рабство, позасудові страти, насильницькі зникнення, свавільні арешти, але також торгівлю людьми, сексуальне насильство, порушення права на мирні зібрання, на свободу висловлення поглядів та віросповідання. 

Для тих, кого вноситимуть до "європейського списку Магнітського", діятиме заборона в’їзду до ЄС та заморожування рахунків.

Перед Україною його ухвалення ставить щонайменше два питання.

По-перше, як нам скористатися новими можливостями? 

А по-друге, чи потрібно нам ухвалювати щось подібне на національному рівні? Останнє питання не нове, але воно постає в новому світлі та з новою актуальністю.

Що з того Україні?

Найімовірніше, Україна привітає ухвалення Європейського Акту Магнітського і це спричинить хвилю заяв про те, що ми неодмінно маємо ним скористатися для покарання винних у порушенні прав людини щодо наших громадян, у тому числі на території тимчасово окупованого Криму та Донбасу. 

Але проблема в тому, що Україна повною мірою не використовує навіть наявні можливості інших Актів Магнітського і подібних до нього документів в інших країнах, включно з США, Канадою та (віднедавна) Великою Британією, а також окремими європейськими країнами, що запроваджували схожі законодавчі норми в тому чи іншому вигляді (наприклад, Литва та Естонія). 

Ініціатором запровадження обмежень щодо тих, хто винний у зухвалому порушенні прав громадян України, має бути саме наша держава.

Наївно і безвідповідально очікувати, що наші західні партнери самі докладатимуть зусиль для пошуку інформації про порушення прав людини на українських окупованих територіях, шукатимуть дані їхніх виконавців, опитуватимуть жертв, складатимуть списки, прописуватимуть обгрунтування тощо. 

Це все маємо робити ми. Але не робимо.

Чому Україна не використовує ці можливості? Відповідь проста: бо для цього потрібно вибудувати систему зі збирання, підготовки та передачі якісної інформації. 

Обсяг грубих порушень прав людини в окупованих Криму та Донбасі за ці роки - величезний, його треба проаналізувати та пріоритизувати, узгодивши з санкційними правилами, які у кожній з цих юрисдикцій дещо відмінні. Приміром, у США санкції накладаються на причетних до серйозних порушень прав людини, і вичерпного переліку цих порушень в законі немає. У Канаді конкретики більше - йдеться про "позасудові страти, тортури або інші грубі порушення міжнародно визнаних прав людини" проти особи, яка "прагне викрити незаконні дії посадовця". Так само інше визначення діє у Великій Британії, ще інше - діятиме у ЄС.

А ще є ще й різні списки осіб, щодо котрих запроваджені санкції, у тому числі за іншими механізмами. Тож якщо Україна зробить один перелік порушників і розішле на всіх партнерів - це не призведе до успіху.

А ще нагадаємо про потребу підкріпити звинувачення доказами.

Словом, це - величезний обсяг роботи. 

А в Україні навіть не дуже зрозуміло, хто саме мав би її робити - якщо йдеться про системний процес.

Наразі у  нашій державі навіть національне законодавство кульгає на обидві ноги і виконання санкцій всерйоз не моніториться. І запровадження Європейського Акту Магнітського для України в цьому сенсі стане ще одним головним болем.

У тому числі - через те, що вимоги до наданих доказів у ЄС безперечно будуть вищими, аніж у США. 

Якщо у Вашингтоні в центрі санкційної політики - національний інтерес Сполучених Штатів, тут зважають передусім на  розголос справи, матеріали в медіа і більшою мірою політичний ефект і не зважають на те, чи є в Україні кримінальні провадження щодо фігурантів і що там у нас із національним розслідуванням, то для ЄС національна ситуація буде значно важливішою. 

Тому якщо Україна хоче домогтися запровадження додаткових санкцій, користуючись нововведенням, то до підготовки матеріалів доведеться залучати правоохоронні органи, для яких перспектива ділитися матеріалами досудового розслідування - щонайменше буде проблемною. 

Але якщо Київ знайде політичну волю для створення нової системи, це виправдає себе. 

Європейський акт Магнітського, який дозволятиме додавати нові імена до санкційного списку без їхнього одностайного погодження у Раді ЄС, створює додаткові можливості. Адже просувати нові санкційні пакети проти росіян на рівні ЄС останнім часом стає не просто складно, а майже неможливо.

Український Акт Магнітського

Ідея запровадження власного Акту Магнітського для України - не нова. У минулому скликанні парламенту було кілька відповідних законопроєктів, але жоден із них не дійшов до голосування. 

Можливо, зараз, після того як до цього "дозрів" навіть Євросоюз, в Україні також з'явиться політична воля для такого кроку.

Критерії та те, чи матиме український варіант глобальну дію - питання відкриті. 

Брати за взірець американський варіант Акту Магнітського навряд чи можливо - буде дивно, якщо Україна, яка стоїть у перших рядах всіх можливих рейтингів корупції, запроваджуватиме санкції проти закордонних корупціонерів. 

Але навіть якщо пристати виключно на правозахисну тему (як судячи з усього, зробить ЄС) - то чи готова Україна до такого дипломатичного холівару з впливовими світовими державами - від Китаю до Латинської Америки - накладаючи санкції на їхнх посадовців? Чи буде готова Україна, приміром, запроваджувати санкції щодо офіційних осіб Туреччини? 

Уявили наслідки? 

Тож відповідь на одне з питань є очевидною: у разі ухвалення відповідного законодавства наша політика, найімовірніше, залишатиметься дуже вибірковою та включатиме передусім, а може й виключно санкції проти громадян держави-агресора, тобто Росії. 

Бо у разі, якщо глобальний механізм буде передбачений, то, приміром, питання китайських санкцій у зв’язку з порушеннями прав людини обов’язково постане. І порушувати його будемо ми, правозахисні організації.

Втім, у тому чи іншому вигляді такий закон є стратегічно необхідним. Адже не виключено, що ініціатива "Актів Магнітського", яка починалася як приватна ініціатива Вільяма Браудера (співзасновник і генеральний директор інвестиційного фонду Hermitage Capital Management, у якому працював Сергій Магнітський), вже перетворилася на міжнародний рух демократичних держав і може стати новою ознакою приналежності до цивілізованого світу.

Хоча очевидно, що ухвалення українського відповідника відомого акту буде наразі здебільшого жестом символічним, адже навіть близько не матиме ефекту, подібного до  санкцій США.

Національне законодавство та зовнішньополітичні пріоритети

Дискусії щодо Акту Магнітського - це тільки фрагмент загальної картини щодо українського внутрішнього законодавства про санкції. 

По суті, Україна вже запроваджує санкції проти тих, хто причетний до порушень прав людини, але це стосується виключно внутрішнього контексту і війни з Росією. У діючому сьогодні законі (ч. 1 ст. 3 ЗУ "Про санкції") поруч з безпековими підставами вжите доволі широке поняття - порушення "прав і свобод людини і громадянина". 

Санкції - інструмент політичний, не правовий. Але перспектива судових позовів щодо скасування таких санкцій, які засновані на розмитих та нечітких підставах, змушує розглядати варіанти щодо необхідності уточнити цю формулу - наприклад, перелічити, які права ми маємо на увазі.

Ми, звісно, розуміємо, що українські санкції не будуть надто дієвими в порівнянні із західними. 

Але для того, щоб вони не були просто символічними, потрібно змінювати чинне законодавство. Розмови і дискусії про це тривають вже кілька років поспіль, щонайменше із 2018-го. 

Обсяг необхідних змін - величезний. 

В Україні, приміром, досі не встановлено відповідальність за порушення національних санкцій. Незрозуміло, на яких саме підставах введене те чи інше обмеження, не прописані підстави для зняття. 

Санкції - питання, що вимагає високого рівня координації, але чи варто Україні створювати окремо діючий орган, а якщо варто - то як це зробити швидко, ефективно і так, аби інші центральні органи виконавчої влади, задіяні в процесі, сприймали його всерйоз? На сьогодні жодна з урядових структур, здається, не прагне брати на себе відповідальність повною мірою.

Втім, створення такого органу буде корисне не лише для національних санкцій. Вище вже йшлося про те, що Україна просто не використовує санкційні механізми інших держав. Хтось нарешті має взяти на себе цю роботу!

Акт Магнітського і його відповідники, де б вони не ухвалювалися, для нас важливі. Тим більше - коли йдеться про санкційний тиск з боку ЄС та США.

Ще одне завдання - контроль за дотриманням західних санкцій та політики невизнання окупації. 

Ним в Україні, на жаль, також ніхто системно не опікується

Випадки недотримання західних санкцій, як не парадоксально, не проблема західних країн, а наша проблема передусім. Справа "Сіменсу" тут - важливий прецедент для вивчення та висновків. А здійнята послом України в Австрії Олександром Щербою інформаційна хвилящодо участі австрійського архітектурного бюро в спорудженні оперного театру в окупованому Криму - чудовий приклад проактивної позиції України. 

Водночас, до оперативної реакції чудово було б додати превентивні заходи та знову ж таки - консолідований облік того, де які санкції запроваджуються у зв’язку із агресією Росії проти України. А також варто залучати активну громадськість до моніторингу можливих порушень.

Україна, розуміючи, що санкції ЄС та США б'ють болючіше, ніж її власні, має стати надійним тилом для санкційного режиму з боку ключових світових гравців. 

А це означає - підтримувати політично існуючі санкції, вітати запровадження нових, постійно пропонувати якісний матеріал для запровадження нових санкційних пакетів, виловлювати порушників санкцій і вимагати відповідальності за такі порушення. 

І, звісно, нарешті внести зміни до власного законодавства, так, аби за нього було бодай не соромно.

Авторка: Марія Томак,

координаторка Медійної ініціативи за права людини,

для "Європейської правди"